Conditions et contraintes
d’utilisation d’instruments de gestion par un organisme de tutelle :
la relation
Caisses d’Allocations Familiales – Centres Sociaux
dans la gestion de
l’action sociale locale
pour le
Ministère
de la Recherche et de la Technologie
département Homme, Travail et Technologies
1995
référencé dans le fonds INIST du CNRS
Cette
étude s'inscrit dans les programmes de recherche sur la modernisation des
services publics français. Elle s'intéresse aux instruments de gestion du
service public à caractère social, service qui diffère sensiblement des autres
services publics. En effet, depuis de nombreuses années, la gestion de l'action
sociale locale est conduite conjointement par les Caisses d'Allocations
Familiales (CAF) et les Centres sociaux de quartier. Elle a connu diverses
réformes inspirées, entre autres, du management moderne des entreprises avec,
par exemple, l'obligation faite aux Centres sociaux de définir un projet
d'action pour être agréés et financés par la Caisse Nationale des Allocations
Familiales (CNAF).
Notre
Centre d'études, Economie & Humanisme, a été amené à travailler dans le
cadre de cette procédure "projet-évaluation-agrément", lorsque
celle-ci est passée de la compétence de la CNAF à celle des CAF locales. Nous
avons assisté des Centres sociaux dans l'élaboration de leur projet et assuré
des formations à leur évaluation à la demande des CAF de la Région Rhône-Alpes
et de la Fédération Régionale des Centres sociaux.
A
cette occasion, nous avons constaté que la fonction stratégique assignée à
cette démarche était peu ou mal remplie et nous avons cherché à en connaître
les raisons. L'élaboration d'un projet devrait permettre aux responsables d'un
Centre social de définir une stratégie pertinente et cohérente pour leur
quartier. En fait, cet exercice apparaît très fortement déterminé en fonction
des attentes de la CAF, organisme de tutelle, c'est-à-dire de ses orientations
propres et des missions d'un Centre social dont elle est institutionnellement
garante.
Une
stratégie s'élabore principalement en tenant compte de quatre composantes :
-
les finalités et les buts de l'organisme (ce qu'il veut faire),
-
les contraintes et les opportunités de son environnement (ce qu'il devrait
faire),
-
ses ressources propres (ce qu'il peut faire),
-
les obligations légales et les pressions qu'il supporte (ce qu'il est autorisé
à faire).
Lorsque
ce qu'un Centre social est autorisé à faire (ses missions reconnues et les
orientations de la CAF de tutelle) devient l'élément dominant dans la
définition de sa stratégie (son projet), on est en droit de s'interroger sur la
fonction véritable de cette procédure.
C'est
pourquoi au cours de ce travail, en nous intéressant aux procédures et outils
de gestion qui structurent la relation CAF/Centres sociaux et lui permettent de
se maintenir de manière cohérente dans un environnement qui évolue, nous
analyserons les conditions d'élaboration de ces outils, les apprentissages
qu'ils nécessitent, ainsi que sur les usages sociaux et politiques qu'en font
les acteurs impliqués dans l'action sociale locale menée conjointement par les
Centres sociaux et leur CAF de tutelle.
Nous
verrons alors que d'autres procédures ou outils de gestion, structurant la
relation entre une CAF et un Centre social, répondent eux aussi, dans la
pratique, à des fonctions différentes de celles qui leur étaient au départ
assignées.
Dans
le premier chapitre, nous essaierons de comprendre comment se sont mis en place
des instruments de gestion à travers une rapide analyse historique, rassemblant
quelques textes fondateurs de la relation CAF/Centres sociaux.
Dans
le deuxième chapitre, nous montrerons comment cette relation se structure, en
nous appuyant sur l'analyse des représentations induites dans ces instruments
de gestion et sur l'analyse des systèmes. Nous expliquerons comment notre
hypothèse de départ s'est modifiée en mettant à jour les fonctions actuelles
des instruments de gestion au sein de ce que nous considérons comme un système:
la relation entre une Caisse d'Allocations Familiales (CAF) et un Centre social
de quartier.
Les conditions et les contraintes d'utilisation
des instruments de gestion dépendent des fonctions qui leur sont de fait
assignées au sein du système CAF/Centre social dans les différentes phases de
son évolution par rapport aux changements de son environnement.
Dans
le troisième chapitre, nous vérifierons la justesse de cette hypothèse par
l'enquête que nous avons menée auprès de Centres sociaux de l'arrondissement de
la CAF de Lyon, d'une part en décrivant l'usage de ces instruments de gestion,
d'autre part en identifiant quelques problèmes d'ordre organisationnel et
juridique que soulève la situation actuelle de ces Centres sociaux.
Dans
le quatrième chapitre, flous ferons appel à la Théorie de l'Agence pour mieux
comprendre le fonctionnement de la gestion associative de l'action sociale de
quartier et pour formuler des propositions de solution aux dysfonctionnements
que nous avons constatés.
Sommaire
Chapitre
1. Analyse historique
1
- La gestion de l'action sociale de quartier
2
- La modernisation de la gestion CAF/Centres sociaux
2.1 - La responsabilisation des agents
2.2 - La gestion des ressources humaines
2.3 - Le service des usagers
2.4 - L'évaluation
Chapitre
2. Analyse de la relation CAF/Centres sociaux
1 - Les références théoriques
1.1 - Le système CAF/Centres sociaux
1.2 - Les représentations induites
2-
Les instruments de gestion du système CAF/Centres sociaux
2.1
- La procédure "projet-agrément-évaluation"
2.2
- La mise à disposition de personnel
2.3
- Le "système des référents"
2.4
- Les tableaux de bord de gestion
3 - Hypothèse
3.1 - Contrôle de l'application des
politiques sociales
3.2 - Stratégie des institutions
3.3 - Pilotage de l'action sociale
3.4 - Régulation des différences
Chapitre 3. Enquête
1
- Les instruments de gestion
1.1
- La procédure "projet-contrat d'agrément-évaluation"
1.2
- La mise à disposition de personnels et le système référents-CAFAL
1.3
- Plan comptable et tableaux de bord
2
- Problèmes organisationnels
2.1 - De la gestion directe à la gestion associative
2.2 - De la gestion associée au multipartenariat
2.3 - Situation paradoxale
3
- Problèmes juridiques
3.1 - Les sources des problèmes juridiques
3.2 - Les nouvelles dispositions légales
3.3 - Deux problèmes juridiques
Chapitre 4. Théorie
de l'Agence
1 - Théorie positive
1.1 - Conditions
1.2 - Fonctions
2 - Théorie normative
2.1 - Règles de fonctionnement
2.2 - Coûts d'agence
2.3 - Contrat incitatif
3
- Point de vue critique
3.1
- Apports de la Théorie positive de l'Agence
3.2
- Apports de la Théorie normative de l'Agence
Bibliographie
BAROUCH
Gilles, 1989, La décision en miettes. Systèmes de pensée et d'action à
l'oeuvre dans la gestion des milieux naturels, Paris, L'Harmattan.
BERNARD
BRUNHES CONSULTANTS, 1990, Négocier la modernisation ou moderniser la
négociation ?, ronéotypé.
BERRY
Michel, 1983, Une Technologie invisible ? L'impact des instruments de
gestion sur l'évolution des systèmes humains, Paris, C.R.G.
BERRY
Michel, 1984, Logique de la connaissance et logique de l'action, Université de
Laval Québec.
BLOCH
LAINE François, 1994, Les Associations de service social et leurs
"spécificités méritoires", Revue des Etudes Coopératives
Mutualistes et Associatives, n° 251, p. 61-72.
BOUL
TE Patrick, 1991, Le Diagnostic des organisations appliqué aux associations,
Paris, PUF.
BRESSON
Maryse, CHATE Anne, 1994, Les Rapports privé/public dans le domaine de l'aide
aux pauvres, Cahier de Sociologie Economique et Culturelle, n° 21, p.
9-110.
BROUSSEAUX
Eric, 1993, L'Economie des contrats, technologies de l'information et
coordination des entreprises, Paris, PUF .
BUI
Corinne, GEFFROY Yves, C.E.R.C., La Productivité globale dans les services
publics,. Mesurer pour décider, Paris, La
Documentation Française.
C.A.F.
de LYON (CAFAL), 1990, séminaire de Biarritz, CAF-Centres sociaux.
C.A.F.
de LYON (CAFAL), 1992, Vers une dynamique fonctionnelle et relationnelle
entre les Centres sociaux à personnel CAFAL, la Division des Centres
sociaux, la Sous-direction de l'Action sociale.
C.A.F.
de LYON (CAFAL), 1994, Les centres sociaux vecteurs essentiels d'une action
sociale de proximité.
CAPRON
Michel, 1993, La Comptabilité en perspective, Paris, La Découverte.
CERUTTI
Olivier, GATTINO Bruno, 1992, Indicateurs et tableaux de bord, Paris,
AFNOR.
CHARBIT
Françoise, CHARVE Florence, MIDLER Christophe, 1992, L'Apprentissage
organisationnel, Paris, Cahiers C.R.G. n° 9.
CHARREAUX
Gérard, 1987, La Théorie positive de l'agence : une synthèse de la littérature,
in CHARREAUX, alii, De Nouvelles théories pour
gérer l'entreprise, Paris, Economica, p. 1945.
CHARREAUX
Gérard, 1991-a, Un Prolongement de la théorie de l'agence : la théorie des
transactions informelles, Problèmes Economiques, n° 2.223, p. 15-24.
CHARREAUX
Gérard, 1991-b, Structures de propriété, relation d'agence et performance
financière, Revue Economique, vol. 42, n° 3, p. 521-552.
CHAUVIERE
Michel, GODBOUT Jacques T., allii , 1992, Les Usagers entre marché et citoyenneté,
Paris, L'Harmattan.
CHERGÉ
Hilaire (de), 1992, Servir et gérer dans le domaine socio-sanitaire. Comment
les professionnels de la prise en charge apprennent-ils à rendre des comptes ?,
Paris, C.R.G.
CHIAPELLO
Eve, DELMOND Marie Hélène, 1994, Les Tableaux de bord de gestion, outils
d'introduction au changement, Revue Française de Gestion, n° 97, p.
49-58.
C.N.A.F.,
circulaire du 31/12/1984, Agrément des Centres sociaux.
C.N.A.F.,
circulaire du 10/06/1987, Orientations 1987-1989.
C.N.A.F
., lettre n° 3705, 06/08/1987, Agrément des Centres
sociaux.
C.N.A.F.,
circulaire du 01/10/1991, Orientations 1991-1992.
C.N.A.F.,
lettre n° 24, du juillet 1992, Les Centres sociaux et les CAF.
C.N.A.F.,
circulaire du 15/12/1992, Orientations 1993-1994.
Conseil
Economique et Social, Exercice et développement de la vie associative dans
le cadre de la loi du 1er juillet 1901, avis adopté au cours de
la séance du 24/02/1993.
COURTOIS
Guy, 1991, La Théorie de l'agence appliquée aux associations, Revue des
Etudes Coopératives Mutualistes et Associatives, n° 40, p. 39-43.
CROZIER
Michel, FRIEDBERG Erhard, 1992, L'Acteur et le système, Paris, Seuil,
1ère éd. 1977.
CROZIER
Pierre, PETITBON Frédéric, 1993, Fonctionnaire au quotidien. Les nouvelles
pratiques des cadres de l'administration, Paris, éd. Organisation.
DERIES
Béatrice, 1992, Les Centres sociaux, pôles de création de services de
proximité: un enjeu pour le développement local ? Une démarche d'évaluation
dynamique, Université Lyon 2.
ECHARD
Serge, 1992, Les Tableaux de bord : danger ! Méthodes et outils,
Paris, E.S.F .
Economie
et Humanisme, BLANCHER Philippe, 1990, L'évaluation de l'action des Centres
sociaux, CAF Rhône-Alpes, FRCS Rhône-Alpes.
Economie
et Humanisme, BLANCHER Philippe, 1990-1992, Mise au point d'une démarche
d'expertise associative, URIOPSS Rhône-Alpes.
Economie
et Humanisme,
revue n° 322, Pour des quartiers citoyens, avec le Comité National de Liaison
des Régies de Quartier, juillet-septembre 1992.
Economie
et Humanisme, BERTHET V ., DERIES B., PAQUIET P .,
1993, Evaluation dynamique du programme de soutien aux Centres sociaux dans
la création de services de proximité (1990-1993), Fédération Nationale des
Centres Sociaux.
Economie
et Humanisme, BERTHET V., DERIES B., PAQUIET P., 1994, Evaluation du
programme Services de proximité, Centres sociaux de Bron-Parilly,
Givors, Villeurbanne Cusset, Arbent, Saint-Priest La Carnière.
Economie
et Humanisme, DIEPPEDALLE D., PAQUIET P., 1994, Régie-patron, Régie-service,
Régie-association : quelle dynamique pour les habitants du quartier ?
GERNY,
colI.,
1990, Principes et mise en place du tableau de bord de gestion, Paris,
Delmas.
GINGLINGUER
Edith, 1990, Contrats de concession et comportements des opérateurs privés de
services publics locaux, in G.R.E.P.-U.N.S.P.I.C., Performances des services
publics locaux. Analyse comparée des modes de gestion, Paris, Litec, p. 203-241.
GIRIN
Jacques, 1990, Analyse empirique des situations de gestion: éléments de théorie
et de méthode, in MARTINET Alain, colI., Epistémologie et science de gestion, Paris, Economica, p.141-182.
Groupement
d'Etude des Centres sociaux et du Développement Local (GRECDEL), 1989, L'Evaluation
de l'action d'un Centre social dans le cadre d'un contrat de projet 1987-1989.
GUIGOU
B., SECHET P.,1994, Evaluation dynamique du
programme de développement solidarité de la Caisse des Dépôts et Consignations.
Soutien aux Centres sociaux dans la création de services de proximité. Projet
Centre social: acquisition de savoir-faire, Paris, C.S.T.B.
Informations
Sociales,
1992, La Modernisation du service public, n° 21, Paris, C.N.A.F.
ION
Jacques, 1991, Le Travail social à l'épreuve du territoire, Toulouse,
Privat.
JOBERT
Bruno, MULLER Pierre, 1987, L'Etat en action. Politiques publiques et
corporatisme, Paris, PUF .
LAROQUE
Michel, 1990, Politiques sociales dans la France contemporaine. Le social
face à l'avenir, Paris, STH.
LAZEGA
Emmanuel, 1994, Analyse de réseaux .et sociologie des organisations, Revue
Française de Sociologie, XXXV, p. 293-320.
Lettre
d'information de la FONDA,
mai 1989, n° 64, Management associatif.
LUGAN
Jean Claude, 1993, La Systémique sociale, Paris, PUF, QSJ n° 2738.
MARTORY
Bernard, 1992, Les Tableaux de bord sociaux, Paris, Nathan.
MATTEIS
(de) Ingrid, SABATIER Marion, 1992, Conception d'un outil analytique pour
les Centres sociaux, IUT -A, Université Lyon 1.
MAZOYER
Sébastien, TRICHARD Didier, 1993, Mise en place d'une comptabilité
analytique au Centre Social Le Point du Jour, IUT -A, Université Lyon 1.
MELEZE
Jacques, 1992, Approches systémiques des organisations. Vers l'entreprise à
complexité humaine, Paris, éd. Organisation.
MENY
Yves, THOENIG Jean-Claude, 1989, Politiques publiques, Paris, PUF, colI.
Thémis.
MEVELLEC
Pierre, 1990, Outils de gestion. La pertinence retrouvée, Paris, éd.
Comptables Malesherbes.
Ministère
des Affaires sociales, circulaire DIENESCH, 03/08/1970.
Ministère
des Affaires sociales, circulaire DUFOIX, 14/03/1986.
MINTZBERG
Henry, 1982, Structure et dynamique des organisations, Paris, éd.
Organisation.
MOISDON
Jean Claude, 1984, Recherche en gestion et intervention, Revue Française de
Gestion, septembre-octobre, p. 56- 73.
MONNIER
Eric, 1992, Evaluations de l'action des pouvoirs publics, Paris, Economica.
MONTMORILLON
Bernard {de), 1989, Coûts de transaction, relation d'agence et marchés
contestables : contributions récentes à la théorie des groupes industriels, Problèmes
Economiques, n° 2.142, p. 10-16.
MULLER
Pierre, 1990, Les Politiques publiques Paris, PUF, QSJ n° 2534.
Ouvertures, Hors-série n°1 l'évaluation,
n°3 développement social/développement local, n°8 citoyenneté et vie
associative, n°10 le Centre social, un espace de citoyenneté, n°12 Centres
sociaux et problématiques urbaines, Fédération Nationale des Centres Sociaux et
Socio-culturels de France.
PERRET
Bernard, ROUST ANG Guy, 1993, L'Economie contre la société. Affronter la
crise de l'intégration sociale et culturelle, Paris, Seuil.
PRETOT
Xavier, 1985, La tutelle de l'Etat sur les organismes de Sécurité Sociale :
aspects juridiques, Droit Social, n° 7-8, p. 592-608.
PRETOT
Xavier, 1992, L'abrogation de l'agrément des conventions collectives
applicables au personnel des organismes de Sécurité sociale, Droit Social,
n° 7-8, p. 729-735.
RAUX
Jean François, 1994, Managements et mutation, Futuribles, n° 187, p.
9-26.
Revue
Française de Gestion,
1994, Dossier: l'apprentissage organisationnel, n° 97
Revue
Française des Affaires Sociales,
1993, Modernisation et innovations dans les services publics, Paris, ministère
des Affaires Sociales, n° 3.
Revue
Française de Service Social
(La), 1994, 50 ans de service social. Quelques repères, n° 173-174, Paris,
A.N.A.S.S.
Revue
Française de Sociologie,
1992, XXXIII-4, Organisation, firmes et réseaux.
REYNAUD
Jean Daniel, 1989, Les Règles du jeu, l'action collective et la régulation,
Paris, Colin.
ROSENBERG
Suzanne, 1994, Services publics locaux, un espace de rencontre, Territoires,
n° 349.
SAGLIO
Jean, 1985, Ordre salarial et technologies: les négociations de
classifications dans le système de relations professionnelles, Université
Lyon 2-GLYSI, n°1.
SPENLEHAUER
Vincent, 1992, Les Usages sociaux et politiques des outils formalisés des
politiques publiques, IEP Grenoble/CEOPS-ENTPE.
THEVENET
Amédée, 1994, Les Institutions sanitaires et sociales de la France,
Paris, PUF, QSJ n° 2319.
WALLISER
Bernard, 1977, Systèmes et modèles. Introduction critique à l'analyse de
systèmes, Paris, Le Seuil.
WARIN
Philippe, 1993, Vers une évaluation des services publics par les usagers ?, Sociologie
du Travail, XXXVI-3, p. 309-331.
WATZLAWICK
P., alii, 1972, Une Logique de la communication,
Paris, Le Seuil.
DECOURT G., Economie & Humanisme,
1995