Conditions et contraintes d’utilisation d’instruments de gestion par un organisme de tutelle :

la relation Caisses d’Allocations Familiales – Centres Sociaux

dans la gestion de l’action sociale locale

pour le

Ministère de la Recherche et de la Technologie

département Homme, Travail et Technologies

1995

référencé dans le fonds INIST du CNRS

Cette étude s'inscrit dans les programmes de recherche sur la modernisation des services publics français. Elle s'intéresse aux instruments de gestion du service public à caractère social, service qui diffère sensiblement des autres services publics. En effet, depuis de nombreuses années, la gestion de l'action sociale locale est conduite conjointement par les Caisses d'Allocations Familiales (CAF) et les Centres sociaux de quartier. Elle a connu diverses réformes inspirées, entre autres, du management moderne des entreprises avec, par exemple, l'obligation faite aux Centres sociaux de définir un projet d'action pour être agréés et financés par la Caisse Nationale des Allocations Familiales (CNAF).

Notre Centre d'études, Economie & Humanisme, a été amené à travailler dans le cadre de cette procédure "projet-évaluation-agrément", lorsque celle-ci est passée de la compétence de la CNAF à celle des CAF locales. Nous avons assisté des Centres sociaux dans l'élaboration de leur projet et assuré des formations à leur évaluation à la demande des CAF de la Région Rhône-Alpes et de la Fédération Régionale des Centres sociaux.

A cette occasion, nous avons constaté que la fonction stratégique assignée à cette démarche était peu ou mal remplie et nous avons cherché à en connaître les raisons. L'élaboration d'un projet devrait permettre aux responsables d'un Centre social de définir une stratégie pertinente et cohérente pour leur quartier. En fait, cet exercice apparaît très fortement déterminé en fonction des attentes de la CAF, organisme de tutelle, c'est-à-dire de ses orientations propres et des missions d'un Centre social dont elle est institutionnellement garante.

Une stratégie s'élabore principalement en tenant compte de quatre composantes :

- les finalités et les buts de l'organisme (ce qu'il veut faire),

- les contraintes et les opportunités de son environnement (ce qu'il devrait faire),

- ses ressources propres (ce qu'il peut faire),

- les obligations légales et les pressions qu'il supporte (ce qu'il est autorisé à faire).

Lorsque ce qu'un Centre social est autorisé à faire (ses missions reconnues et les orientations de la CAF de tutelle) devient l'élément dominant dans la définition de sa stratégie (son projet), on est en droit de s'interroger sur la fonction véritable de cette procédure.

C'est pourquoi au cours de ce travail, en nous intéressant aux procédures et outils de gestion qui structurent la relation CAF/Centres sociaux et lui permettent de se maintenir de manière cohérente dans un environnement qui évolue, nous analyserons les conditions d'élaboration de ces outils, les apprentissages qu'ils nécessitent, ainsi que sur les usages sociaux et politiques qu'en font les acteurs impliqués dans l'action sociale locale menée conjointement par les Centres sociaux et leur CAF de tutelle.

Nous verrons alors que d'autres procédures ou outils de gestion, structurant la relation entre une CAF et un Centre social, répondent eux aussi, dans la pratique, à des fonctions différentes de celles qui leur étaient au départ assignées.

Dans le premier chapitre, nous essaierons de comprendre comment se sont mis en place des instruments de gestion à travers une rapide analyse historique, rassemblant quelques textes fondateurs de la relation CAF/Centres sociaux.

Dans le deuxième chapitre, nous montrerons comment cette relation se structure, en nous appuyant sur l'analyse des représentations induites dans ces instruments de gestion et sur l'analyse des systèmes. Nous expliquerons comment notre hypothèse de départ s'est modifiée en mettant à jour les fonctions actuelles des instruments de gestion au sein de ce que nous considérons comme un système: la relation entre une Caisse d'Allocations Familiales (CAF) et un Centre social de quartier.

Les conditions et les contraintes d'utilisation des instruments de gestion dépendent des fonctions qui leur sont de fait assignées au sein du système CAF/Centre social dans les différentes phases de son évolution par rapport aux changements de son environnement.

Dans le troisième chapitre, nous vérifierons la justesse de cette hypothèse par l'enquête que nous avons menée auprès de Centres sociaux de l'arrondissement de la CAF de Lyon, d'une part en décrivant l'usage de ces instruments de gestion, d'autre part en identifiant quelques problèmes d'ordre organisationnel et juridique que soulève la situation actuelle de ces Centres sociaux.

Dans le quatrième chapitre, flous ferons appel à la Théorie de l'Agence pour mieux comprendre le fonctionnement de la gestion associative de l'action sociale de quartier et pour formuler des propositions de solution aux dysfonctionnements que nous avons constatés.

Sommaire

Chapitre 1. Analyse historique

1 - La gestion de l'action sociale de quartier

2 - La modernisation de la gestion CAF/Centres sociaux

2.1 - La responsabilisation des agents

2.2 - La gestion des ressources humaines

2.3 - Le service des usagers

2.4 - L'évaluation

Chapitre 2. Analyse de la relation CAF/Centres sociaux

1 - Les références théoriques

1.1 - Le système CAF/Centres sociaux

1.2 - Les représentations induites

2- Les instruments de gestion du système CAF/Centres sociaux

2.1 - La procédure "projet-agrément-évaluation"

2.2 - La mise à disposition de personnel

2.3 - Le "système des référents"

2.4 - Les tableaux de bord de gestion

3 - Hypothèse

3.1 - Contrôle de l'application des politiques sociales

3.2 - Stratégie des institutions

3.3 - Pilotage de l'action sociale

3.4 - Régulation des différences

Chapitre 3. Enquête

1 - Les instruments de gestion

1.1 - La procédure "projet-contrat d'agrément-évaluation"

1.2 - La mise à disposition de personnels et le système référents-CAFAL

1.3 - Plan comptable et tableaux de bord

2 - Problèmes organisationnels

2.1 - De la gestion directe à la gestion associative

2.2 - De la gestion associée au multipartenariat

2.3 - Situation paradoxale

3 - Problèmes juridiques

3.1 - Les sources des problèmes juridiques

3.2 - Les nouvelles dispositions légales

3.3 - Deux problèmes juridiques

Chapitre 4. Théorie de l'Agence

1 - Théorie positive

1.1 - Conditions

1.2 - Fonctions

2 - Théorie normative

2.1 - Règles de fonctionnement

2.2 - Coûts d'agence

2.3 - Contrat incitatif

3 - Point de vue critique

3.1 - Apports de la Théorie positive de l'Agence

3.2 - Apports de la Théorie normative de l'Agence

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