LES APPROCHES HISTORIQUES DU RISQUE FLUVIAL

esquiver, réduire, maîtriser, gérer, intégrer

 

Etude exploratoire sur le Rhône et son bassin

pour l’

Institut National du Génie Urbain

1998

 

 

 

 

RESUME

 

 

Les cours d'eau ont été considérés comme des dangers par leurs crues, et des obstacles sans pour autant empêcher des activités comme la pêche ou le transport, mais celles-ci étaient soumises à leurs caprices: elles s'exerçaient sur certains secteurs et à certaines périodes qui ne dépendaient pas de la volonté des hommes. Chaque usager ou groupe d'usagers mettait alors en oeuvre les moyens dont il disposait pour protéger ses propres intérêts et esquiver le risque.

 

Les crues du milieu du XIXème siècle rappelèrent que la ville devait se mettre à l'abri de catastrophes si elle voulait connaître un essor industriel continu. C'est le début des grands travaux de génie civil. Les ingénieurs inventent les solutions techniques qui réduisent le risque fluvial et permettent d'assurer un développement des intérêts des riverains, anciens et nouveaux. Les corps d'ingénieurs possèdent le savoir-faire et les autorités publiques les finances pour réaliser de vastes programmes d'aménagements fluviaux.

 

Le fleuve, pour devenir un lieu de ressources multiples au service du progrès économique et social d'une société, sera progressivement domestiqué dans son flux même, grâce à de nouvelles techniques. Les aménageurs de l'espace et les concepteurs d'ouvrages travaillent avec la puissance publique. Dans cette période la maîtrise du risque sert d'abord à l'exploitation économique du fleuve (énergie, transport, alimentation, irrigation) et secondairement à la protection des personnes et des biens contre les inondations.

 

Devant l'impossibilité de multiplier à l'infini les ouvrages d'art, ce n'est plus par des prouesses techniques que l'on va bientôt cherché à organiser la gestion du risque mais par des innovations méthodologiques (surveillance, gestion des ouvrages...) ou par la réglementation (zonage, assurances...). Ecartant le « risque zéro », tente de s'organiser de manière cohérente et efficace la gestion du processus de prévention (prévision, protection, prédiction, alerte, alarme, urgence, réhabilitation).

 

Avec la permanence du risque fluvial et les progrès scientifiques en hydrobiologie, la nécessité est reconnue de redonner aux cours d'eau leur fonctionnement propre. Le génie écologique l'emporte sur le génie urbain : non pas que la protection de l'environnement en soit Ie souci premier, mais on s'intéresse désormais au fonctionnement hydrogéomorphologique, à l'équilibre hydrobiologique. On parle d'une gestion intégrée du risque qui prenne en compte ce fonctionnement et cherche à réhabiliter le cours d'eau comme système naturel où l'homme trouve sa place sans le détruire afin d'assurer une vie sociale et économique durable.

 

Ces cinq approches du risque fluvial ne sont pas exclusives dans la pratique. Chaque nouvelle période se réapproprie les techniques et principes d'action antérieurs en les reconfigurant. De nouvelles missions peuvent être données aux équipements, par exemple les priorités changées dans les consignes de gestion des barrages, le respect de la dynamique fluviale inclue dans la conception des aménagements, etc. Ce ne sont plus tout à fait les mêmes acteurs ni les mêmes cultures à l'oeuvre à chacune de ces périodes dominées par des logiques différentes dans l'approche du risque fluvial.

 

Se pose toutefois avec acuité la question de l'articulation entre les institutions, leurs capacités d'action et la mise en place de moyens financiers adaptés.

 

 

 

 

INTRODUCTION

 

 

 

METHODE

 

L'étude porte sur le fleuve Rhône, des références à ses affluents sont faites dans la mesure où elles révèlent des interdépendances ou des disparités de traitement.

 

L'approche historique que nous proposons dans ce texte cherche à définir des cohérences dans la façon d'aborder les risques liés aux fleuves, en fonction d'une représentation des rapports aux fleuves et des usages qui en sont faits. Pour les définir nous sommes partis des principes d'action à la base des dispositifs financiers et juridiques, comme des techniques utilisées. Ainsi avons-nous tenté de reconstituer les théories sous-jacentes aux pratiques considérées en les périodicisant.

 

La périodicisation est sujette à critique dans la mesure où elle est une reconstruction théorique qui s'inscrit dans un contexte d'historicité. Par exemple, on peut considérer un rapport ou une loi aussi bien comme l'aboutissement d'une réflexion préalable que comme une prise de conscience et l'inauguration de nouvelles pratiques. De même une technique, comme celle du barrage, peut servir plusieurs objectifs - aménager pour exploiter mais aussi réguler les crues -, et donc traduire des logiques de gestion différentes.

 

Pour assurer notre propos et soumettre à critique sa pertinence, nous nous sommes appuyés sur une cinquantaine d'articles, ouvrages et rapports officiels publiés, complétés pour la période la plus récente par une dizaine d'entretiens. A partir de là, nous avons identifié cinq approches des risques fluviaux, que nous décrivons à l'aide de cinq verbes: esquiver, réduire, maîtriser, gérer, intégrer, En effet, dans les pratiques décrites depuis le XVlllème siècle nous voyons que le fleuve peut être considéré comme :

 

- source de dangers qu'il faut esquiver pour continuer à vivre, en tirant partie des ressources du fleuve et de ses berges (jusqu'au milieu du XIXème siècle) ;

- lieu à aménager en en réduisant les risques (milieu du XIème siècle à la première guerre mondiale) ;

- ensemble de ressources dont il faut maximiser l'exploitation, tout en maîtrisant les risques (de la première guerre mondiale à la fin des années soixante-dix) ;

- espace à risques multiples qu'il convient de gérer de façon spécifique afin d'assurer la sécurité des biens et des personnes (années quatre-vingt / quatre vingt dix) ;

- écosystème avec ses modes de régulations propres, qui peuvent être générateurs d'aléas, mais qu'il convient de protéger voire de réhabiliter (années quatre-vingt / quatre vingt dix).

 

Alors que pour les trois premières approches, nous disposons d'un certain recul historique et d'une inscription dans la durée, pour les deux dernières, nous sommes plutôt en face de démarche en cours, parfois concurrentes et complémentaires à la fois.

 

Pour la clarté de l'exposé, nous partons des principes d'action que nous trouvons dans les dispositifs et dans les techniques spécifiques, puis nous décrivons leurs effets sur le fleuve même et ses berges mais aussi sur les personnes et les groupes (riverains, collectivités, organismes...). Enfin, pour mieux comprendre les relations entre acteurs, techniques et principes d'action, nous avons réuni les éléments théoriques qui donnent cohérence à l'ensemble et caractérisent ainsi une réaction typique face au risque fluvial dans une période donnée dans le paragraphe logique et acteurs dominants.

 

 

DONNEES HYDROLOGIQUES

 

Auparavant, pour comprendre quel risque le Rhône et ses affluents engendrent pour les populations et l'environnement, il convient de rappeler : « la complexité de l'hydrologie du Rhône, dans la mesure où son bassin recouvre à la fois la plaine de la Saône, ouverte aux influences atlantiques et caractérisée par la faiblesse de sa pente, et les hautes terres de Alpes et du talus vivaro-cévenol, pour lesquelles les phénomènes liés à la pente et à l'altitude jouent un rôle prépondérant. Cette complexité qu'on ne retrouve pas sur les autres fleuves français, va de pair avec une pente qui reste forte jusqu'en tête du delta, d'où la vitesse exceptionnelle de propagation des crues ». (BETHEMONT, 1994)

 

Tableau des régimes rhodaniens

(d'après RITTER, 1973) :

 

origine

débit maximal

débit minimal

glaciaire (Rhône suisse)

été

hiver

nivale, pluviale hivernale (Rhône suisse)

hiver

été

océanique (Saône, Ain)

décembre

été, automne

alpestre (Isère)

juin

décembre

cévenole (Ardèche)

méditerranéenne (Durance)

printemps, automne

été

 

 

Comme le rappelle Jacques BETHEMONT : « En théorie, ces différents types de crues ne coïncident pas. Il arrive toutefois que des crues océaniques précèdent de peu des crues méditerranéennes et que leur flux, l'un lent et l'autre rapide, coïncident dans la région du bas-Rhône. Pour peu que les pluies méditerranéennes chaudes remontent vers le nord et fassent fondre la couverture nivale, le désastre peu être total. Or ce sont de telles concomitances que l'on trouve à l'origine des crues exceptionnelles de 1840 et de 1856. Il est certain que ce type de conjoncture ne s'est plus reproduit, mais il rentre toujours dans le domaine des probabilités. « (BETHEMONT, 1994).

 

A Lyon, une crue centennale du Rhône est de 4 500 m3/s ; la crue de 1856 a dépassé ce débit.

 

Les débits de crue à Beaucaire, avant le delta, sont les suivants (source C.N.R.) :

 

année

1840

1856

1886

1919

1935

1994

m3/s

13 000

12 500

9 470

8 000

9 800

11 000

 

A Beaucaire toujours, les crues « historiques » correspondent aux débits suivants :

 

quinquennale

7 300

décennale

8 200

cinquantennale

9 100

centenale

13 000

 

 

 

 

1. ESQUIVER LES DANGERS DU FLEUVE pour vivre

 

 

 

« La vallée du Rhône, à l'état naturel, (...) c'est une frontière de premier ordre, ce n'est pas une voie de passage » 1. Cette configuration explique en partie que le bassin du Rhône n'ait pas toujours connu une administration unique au cours des siècles : jusqu'au XVème siècle le Rhône sert de frontière entre «royaume» et «empire» ; la Savoie jusqu'en 1860 appartient aux Etats sardes.

 

Toutefois, au cours de cette époque, le Rhône et ses berges sont le lieu d'intenses activités, qui ne peuvent toutefois s'exercer que pour autant que les usagers évitent de s'exposer aux multiples dangers du fleuve.

 

Nous ferons durer cette première période jusqu'aux crues du Rhône de 1840 et 1856, que tout le monde s'accorde à considérer comme l'occasion d'un renouvellement de l'approche du risque fluvial. Sachant que la révolution, symbolisée par la date de 1789, est l'occasion d'un changement du mode de propriété des rivières et des fleuves.

 

 

 

AVANT 1789

 

 

Principes d'action

 

Le principe de la période anté-révolutionnaire en France est la non-intervention en raison principalement de l'absence de technique efficace et d'une représentation du fleuve comme barrière et courant indomptable quand il s'agit du Rhône, de dangers permanents quand il s'agit des rivières alpines. Le Rhône est considéré comme un fleuve torrentiel (DÜRRENMATT, 1987).

 

 

Dispositifs juridiques et financiers

 

Par une ordonnance de 16691es berges des cours d'eau navigables sont propriété de l'Etat qui en assure la police et l'entretien; aucun aménagement ne se fera sans son accord. Le passage du fleuve par des ponts est soumis à péage. Une grande partie de la rive gauche du Haut Rhône sera longtemps sous régime sarde.

 

 

Techniques

 

Le fleuve présente un intérêt aux lieux de franchissement. La plupart des travaux consistent donc à consolider les ponts et leurs accès. Il existe quelques digues de protection pour quelques domaines riverains du Rhône, appartenant à des nobles ou des religieux, qui ont pu obtenir l'accord royal. Les usages des cours d'eau sont multiples: pêche, irrigation, lavoir, transport..., mais soumis aux caprices du fleuve.

 

C'est seulement après les crues de 1714 que l'on cherche à fixer le lit du Rhône à l'entrée de Lyon en érigeant les digues de la Tête d'Or et des Brotteaux. Après la crue de 1782, on construira une route-digue sur la rive gauche et la première digue de Grand Camp, en amont de la ville (BELMONT, 1989).

 

Des torrents alpins seront aménagés, comme le Drac qui menace depuis toujours Grenoble et sera dès le XVlême siècle pourvu de digues longitudinales insubmersibles en utilisant les techniques sardes.

 

 

Effets physiques

 

Au hasard des crues, des divagations nouvelles du fleuve modifient en permanence le tracé et les terres riveraines.

 

 

Effets sociaux

 

En raison de ces divagations, il existe des conflits permanents sur la propriété et l'usage des lônes, des marais et des laisses de crues, qui sont des lieux-ressources pour la pêche, le bois, la chasse. Les plus impressionnants changements de lit du Rhône ont eu lieu en amont de Lyon dans la plaine de Miribel-Jonage engendrant des luttes et des procès sans fin entre propriétaires subitement dépourvus et pourvus de terres (BELMONT, 1989).

 

 

 

A PARTIR DE 1789

 

 

Principes d'action

 

La Révolution française a apporté en ce domaine un nouveau principe d'action qui est le droit pour chacun de protéger son bien.

 

 

Dispositifs financiers et juridiques

 

Désormais les propriétaires, privés et publics, ont toute possibilité d'effectuer les travaux qui leur semblent aller dans le sens de leurs intérêts: communes, agriculteurs, pêcheurs, bientôt la compagnie P.L.M. pour la voie ferrée, transporteurs...

 

Et l'article 33 de la loi du 16/09/1807 spécifie que la construction et l'entretien des ouvrages de protection des eaux sont à la charge des propriétaires riverains qui se regrouperont en associations syndicales. Ces associations comme celles de Camargue auront de la difficulté à perdurer. « La protection contre les inondations repose avant tout sur l'initiative locale, privée, la puissance publique n'apportant qu'appui, aide et aussi contrôle » (Conseil Economique, 1955).

 

Sous régime sarde, on note la création d'un réseau d'arrosage collectif en Chautagne à la fin du XVIIIème siècle avec la Société du Canal du Bourget.

 

 

Techniques

 

En amont de Chautagne, en territoire sarde, des digues insubmersibles, construites de la fin du XVIIIème siècle jusqu'au milieu du XIXème siècle, assurent la protection des terres contre les crues, tandis que la voie ferrée qui s'installe au XIXème siècle sur la rive française sert de digue de protection. Le Haut-Rhône sera équipé de quelques rares «digues paysannes», longitudinales et coûteuses, et de beaucoup d'éperons qui refoulent les eaux sur la rive opposée (PAUTOU, 1982).

 

Les digues agricoles construites au cours du XIXème siècle sur les cours d'eau du bassin sont des digues submersibles et inclinées vers l'aval pour permettre le débordement par l'aval d'un courant lent et le dépôt de limon: ces digues subsistent au XXème siècle mais fragilisées par défaut d'entretien (LECORNU, 1994).

 

Pour défendre leurs terres, les riverains du Bas-Rhône vont élever des «digues offensives» qui rejettent le courant sur la rive opposée et favorisent les atterrissements de terres ainsi protégées.

 

Dans les Alpes, la plaine de l'Isère est entièrement inondable. La rivière connaît de fortes variations de régime et de charges transportées. Elle est caractérisée par un réseau serré, des changements de lit à chaque crue, l'instabilité des berges et des îles. La plaine alluviale est alors généralement utilisée sauf quelques marais insalubres (VIVIAN, 1994). Elle est l'objet d'innovations techniques des ingénieurs sardes qui avaient pratiqué le colmatage du Pô (PELOSATO, 1996).

 

 

Effets physiques

 

Le cours naturel du Rhône n'est plus respecté: en voulant maîtriser le tracé au gré des intérêts des propriétaires riverains, on multiplie les divagations et lors des crues, comme en 1840, les dégâts sont démultipliés.

 

Les travaux sur le Haut Rhône qui ont permis de créer des terres agricoles ont fait baisser de 2 mètres le niveau de la nappe phréatique et diminuer le limonage (PAUTOU, 1982).

 

Les travaux de colmatage ou d'atterrissement sur l'Isère ont permis de canaliser le flux et de fertiliser les terres riveraines par le limonage et l'irrigation (PELOSATO, 1996).

 

 

Effets sociaux

 

De nombreux conflits surgissent entre propriétaires ou communes des deux rives, réglés par de longs procès comme celui du Pouzin près de Montélimar, ou entre les communes de Tarascon et Arles.

 

A cette époque les fleuves sont en osmose avec les villes qu'ils traversent: ainsi la Saône constitue-t-elle, grâce à son lit délimité par des parois granitiques dans Lyon, un axe économique avec des ports en grève, des habitations ouvertes sur le fleuve, l'usage de coches d'eau; le Rhône reste indomptable, dangereux par ses crues, constituant une zone marginale avec des lônes, des brotteaux, des grèves instables sur sa rive gauche et des montées d'eau subites. En amont de Lyon, la Saône est peu navigable car ses mouilles ne sont pas assez profondes: quelques ports naturels ou aménagés permettent cependant le transport de bois (DÜRRENMATT, 1987): Le premier transport par bateau à vapeur de passagers et marchandises de Lyon à Arles date de 1829 : la navigation s'effectue sur quelques mois dans l'année (PELOSATO, 1991) ; sur la Saône elle a commencé dès 1827 (RITTER, 1973).

 

 

Logique et acteurs dominants

 

« Les habitants de la vallée du Rh6ne ont de tout temps considéré leur fleuve comme une frontière, que ce soit entre deux états, deux provinces ou deux départements. Mais dans son impétuosité, le Rhône respectait peu les bornes que les hommes lui assignaient: il pouvait par exemple arracher une île à la rive droite et la confier à la rive gauche... puis revenir à son premier tracé quelques décennies plus tard. Impuissants à contenir les eaux, les riverains se disputaient âprement la propriété des îles et des brotteaux vagabonds » (BELMONT, 1989, p.191).

 

On comprend aisément que la théorie dominante en cette époque est celle du «cours naturel», ainsi exprimée par BETHEMONT : « toute intervention faite en amont est préjudiciable aux riverains d'aval et toute intervention sur une rive aux riverains d'en face » (BETHEMONT, 1992).

 

Le cours d'eau est considéré davantage comme un ennemi dangereux par ses crues et faisant obstacle aux riverains que comme ressource, et ce d'autant plus que l'on ne possède pas les techniques de maîtrise du flux. Certes il y a des activités liées aux cours d'eau, comme la pêche ou le transport, mais elles sont soumises à leurs caprices: elles s'exercent sur certains secteurs et à certaines périodes qui ne dépendent pas de la volonté des hommes.

 

Cette théorie est valable jusqu'au milieu du XIXème siècle, la Révolution française marquant un changement dans les principes d'action et les dispositifs juridiques et financiers principalement avec le nouveau droit de propriété, mais pas dans les techniques ni la représentation du risque fluvial.

 

A cette époque chaque usager ou groupe d'usagers met en oeuvre les moyens dont il dispose pour se mettre à l'abri du risque et protéger ses propres intérêts. « La défense des établissements humains contre ce voisinage inquiétant a longtemps fait l'objet de travaux entrepris isolément donc peu efficaces et ne faisant souvent que déplacer le danger. Elle a été engagée selon des conceptions d'ensemble au XIXème siècle lorsque les moyens matériels de même que les ressources financières des Etats et les connaissances scientifiques et techniques se sont trouvés à l'échelle du fleuve « (RITTER, 1973, p.20).

 

 

 

 

2. REDUIRE LE RISQUE FLUVIAL pour aménager

 

 

 

Avec l'ère industrielle apparaissent de nouvelles techniques et de nouvelles approches des risques liés au fleuve. Au lieu d'esquiver le danger, il devient possible d'essayer de le réduire.

 

Les dates qui peuvent servir de repères pour cette nouvelle période sont celles :

- des débats et conflits à propos des travaux de 1836 sur le Bas Rhône à la hauteur du Péage de Roussillon ;

- de la crue « historique » de 1840 où le Rhône atteint un débit de 4 000 m3/s à Lyon, 13 000 en aval, conjugué avec une crue de la Saône ;

- ou encore celle de 1856, avec un débit de 7000 m3/s du Rhône à Lyon et 12500 en aval.

 

Ces événements constituent une référence historique pour tous les travaux postérieurs sur le risque fluvial.

 

La crue de 1840 emporte plusieurs ponts à Lyon, Vienne, Le Teil, Arles, inonde des quartiers de Chalons-sur-Saône, de Villefranche-sur-Saône, de la presqu'île de Lyon, d'Avignon, brise la digue des Brotteaux à Lyon, submerge les terres de Tarascon à la mer. La crue de 1856 arrête le trafic sur la voie ferrée entre Lyon et Marseille, brise la digue de la Tête d'Or à Lyon, crève celle du Grand Camp à Villeurbanne dont plusieurs quartiers sont inondés; des crues sur les affluents viennent augmenter l'inondation en aval de Lyon (DÜRRENMATT, 1987).

 

Nous avons retenu la date de 1875 comme un jalon dans cette époque dans la mesure où elle marque surtout l'arrivée de nouvelles techniques de génie civil.

 

Enfin cette période se termine avec la guerre de 1914-1918, généralement considérée comme une rupture de période à plusieurs égards, entre autres le contexte économique justifie une autre manière de considérer le fleuve.

 

 

 

1840-1875

 

 

Principes d'action

 

Pour remédier aux conflits engendrés depuis la Révolution française et aux dégâts des grandes crues de 1840, un aménagement cohérent du Rhône est souhaité, qui associe la navigabilité du fleuve et la protection des rives. On veut tout à la fois exploiter le fleuve comme voie de transport, conquérir pour l'agriculture des terres inondables et protéger personnes et biens contre les crues.

 

Il faut noter qu'en 1854 on compte 98 vapeurs sur le Rhône: la navigation, considérée comme le moyen de transport le plus performant, s'y trouve à son apogée (RITTER, 1973).

 

 

Dispositifs financiers et juridiques

 

Après 1840 est créé un organisme public, le Service du Rhône 2, d'abord pour améliorer la navigation sur le Rhône français et en second pour protéger les personnes et les biens contre les crues. Son action ira à l'encontre parfois des intérêts particuliers, rétablissant par là une certaine autorité publique sur le domaine privé.

 

« L'équilibre dynamique du système fluvial a été rompu en 1836 par des travaux considérables. Le Service Spécial du Rhône a été créé à cette date pour améliorer les conditions de la navigation fluviale (...). Cet objectif prioritaire se doubla, après la crue de 1856, d'une volonté de protéger les plaines riveraines » (MICHELOT, 1983, p.311). La loi du 25 mai 1856 sur la protection des grandes villes interdit en effet les digues qui empêchent les champs d'expansion naturels des crues en amont de Paris et de Lyon (PAUTOU, 1982; PELOSATO, 1996).

 

A la fin du XIXème siècle, le lit du fleuve, jusqu'à la crête des berges, est devenu propriété des «domaines» sur certains secteurs du Haut Rhône. Le Service de la Navigation du Rhône, qui a pris la suite du Service du Rhône, en assure la gestion; il impose aux propriétaires un cahier des charges pour l'entretien des îles.

 

Sous administration sarde, des rivières alpines sont aménagées pour éviter les dégâts des crues. Le Haut Rhône, sous administration française, ne connaît pas à cette époque de tels travaux: les marais ont un statut communal, leurs bords sont des propriétés privées, et chacun est libre de faire ce qu'il entend.

 

 

Techniques

 

Le Service de la Navigation du Rhône érige de nombreuses digues, hautes et discontinues, de part et d'autre du lit du fleuve, pour assurer un flux suffisant propre à la navigation, et protéger des crues les terres promises à l'agriculture. Reprenant des techniques connues, ces ouvrages s'appuient sur des éperons rocheux et sont constitués de murets de pierres s'abaissant vers l'aval pour permettre l'écoulement des eaux dans les champs sans débordement violent ni vague de crue.

 

Dans le Haut Rhône, il y aura moins de digue qu'en aval de Lyon, car d'une part les besoins de la navigation y sont réduits, d'autre part il n'y a pas d'organisme de gestion commune de l'espace fluvial, les deux rives n'étant pas sous la même juridiction jusqu'en 1860.

 

De 1848 à 1857 est construit le canal de Miribel pour concentrer les eaux et réduire la divagation du Rhône en amont de Lyon, favorisant ainsi la navigation. La largeur moyenne du canal est de 100 mètres avec un tirant d'eau de 1 ,60 m. Les digues sont édifiées de 10 à 70 cm au-dessus du niveau d'étiage.

 

En 1859, la seconde digue de Grand Camp est édifiée pour. protéger les quartiers du centre de Villeurbanne, mais laisse le quartier de la Feyssine en bordure du Rhône inondable par toute type de crue bien qu'il soit partiellement habité.

 

C'est en 1856 que commence la construction de quais dans la traversée de Lyon avec les ingénieurs KLEITZ et TAVERNIER qui vont donc constituer un chenal unique du Rhône à cet endroit.

 

Progressivement, ce seront 280 km de digues de Lyon à Beaucaire qui seront construites et 300 de Beaucaire à la mer si on compte celles de la Camargue commencées en 1850.

 

L'endiguement de l'Isère initié par des ingénieurs sardes s'achève en 1950, transformant le système fluvial: le cours d'eau est devenu un chenal unique qui récolte les dépôts et doit être entretenu. Les digues définissent deux espaces: à l'intérieur des digues, où le flux est fort et les crues importantes, où sur certains secteurs s'accélèrent l'érosion, l'incision et la sédimentation, où des îles perdurent et se déplacent à chaque crue; à l'extérieur des digues, avec des alluvions déposés lors des débordements de crue, où les terres agricoles et les habitations sont protégées (DIDIER, 1994).

 

C'est de cette époque que datent les premières cartes de zones submersibles pour les cours d'eau navigables, établies par le Service de Navigation Rhône-Saône (1840-1920) puis transmises par la suite à l'Office National de la Navigation puis pour la partie concernée à la Compagnie Générale du Rhône. Ce sont des graphes des lignes d'eau selon les types de crue (millénale, centennale, décennale), selon le débit dépassé (10 jours par an, 365 j/an) à plusieurs points de mesure.

 

 

Effets physiques

 

La canalisation de la Saône, qui en amont du confluent du Doubs est achevée en 1844, et en aval s'effectue de 1868 à 1879, améliore sensiblement les conditions de navigation.

 

En terme de navigation sur le Rhône, l'effet de ces endiguements est à peu près nul, car le lit du fleuve a été réduit mais sans tracé sûr, ce qui provoque des divagations et des ensablements qui empêchent l'augmentation du nombre de jours navigables. Même dans la traversée de Lyon, les travaux de KLEITZ n'améliorent en rien les mouillages (MICHELOT, 1983).

 

En revanche, les terres sont davantage protégées des crues, certaines restant plus facilement inondables que d'autres. Ainsi davantage de terres deviennent cultivables et l'habitat descend progressivement vers les rives protégées.

 

Dans le Haut Rhône on parvient ainsi à fixer le lit du fleuve, éliminer les méandres et les Îles; les villages ne connaissent plus de dégâts dus aux crues et les terres peuvent être cultivées. « La vallée du Haut Rhône va subir avec un temps de retard une évolution semblable à celle qu'a connue le Grésivaudan » (PAUTOU, 1982).

 

Le canal de Miribel permet le comblement partiel de l'ancien cours principal du Rhône, l'assèchement des lônes, le regroupement des petites îles, mais après la rupture d'une digue en 1872 on relie le canal à l'ancien cours du Rhône (POINSART, 1989).

 

Par la suite, les digues de Grand Camp réduiront les dégâts des crues de 1928 et 1944 : les habitations de Villeurbanne seront épargnées, mais la hauteur de ligne d'eau sera plus élevée en amont de ces digues. Ces aménagements augmentent le risque en cas de crues exceptionnelles et par ailleurs détruisent les frayères pour les poissons.

 

 

Effets sociaux

 

Si les transports fluviaux ne trouvèrent guère leur avantage dans les travaux exécutés par le Service du Rhône, en revanche les propriétaires et les cultivateurs n'eurent qu'à s'en féliciter. C'est pourquoi les riverains continuèrent longtemps à être favorables à ce type de digues protectrices. Dans le Haut Rhône, la navigation ne dura que quelques années; bientôt concurrencée par la route et le rail, elle s'arrêta en 1920 entre Lyon et Aix les Bains.

 

C'est à cette époque que commence le divorce entre la ville de Lyon et ses fleuves : la traversée s'effectue davantage par les ponts que par les bacs ; les quais sont aménagés principalement pour permettre l'accès aux ponts; après la crue de 1856 les quais furent mis en surplomb et prirent la forme de quasi-muraille définissant un bas-port.

 

« A Beaucaire, ont alterné [...] des phases d'expansion et de repli urbains en relation avec l'évolution des flux. C'est à partir des XVIe et XVIIe siècles que les foires de Beaucaire «forment et transforment la ville, ses maisons, son architecture, ses accès» (Melissos, 1991). La ville qui fermait ses portes au Rhône, démure la vieille porte de Roquecourbe, s'ouvre sur le «pré», terrasse rhodanienne où se tenait la foire, et où accostaient les navires. En 1789, le chiffre d'affaires hebdomadaire de la foire équivaut à celui du port de Marseille. Puis, l'amélioration des transports terrestres déplace les flux, modifie la situation de Beaucaire. De 90 bateaux en 1929, on passe à 2 en 1860. [...] Au cours du XIXe siècle, la ville se referme au pré. La rue des Marseillais, la rue du Rhône voient leur accès bloqué par la «banquette», digue insubmersible construite en 1850; et les passages qui furent ménagés pour ne pas totalement couper la ville de ce qui restait de la foire sont progressivement murés. » (P.PIGEON, 1994)

 

 

 

1876-1919

 

 

Principes d'action.

 

L'amélioration de la navigabilité du fleuve sera la préoccupation principale de cette époque avec l'oeuvre de l'ingénieur GIRARDON. Pour RITTER, celui-ci introduisit en France les techniques allemandes consistant à créer un chenal unique sur tout le parcours rhodanien grâce à des digues longitudinales insubmersibles conservant des champs d'expansion naturels de crue, à des épis transversaux submersibles qui concentrent le flux dans le chenal et à des seuils de fond (RITTER, 1973).

 

D'autres estiment que sa technique différa de celle utilisée pour le Rhin dont le lit fut artificiellement recréé. La technique « douce » des épis, digues perpendiculaires au flux, qui ramènent le courant dans l'axe, permet au fleuve de creuser lui-même son lit (Communauté Urbaine de Lyon, 1991).

 

 

Dispositifs financiers et juridiques

 

La loi du 13 mai 1878 déclare d'utilité publique les travaux sur le Rhône de Lyon à la mer.

 

Le 1er août 1905 est édicté le principe du libre écoulement des eaux et instaurée une réglementation pour tout ouvrage modifiant le flux et pour l'entretien des lits naturels. Le Code rural précise que l'accord préalable de l'Etat est requis pour toute construction et tout aménagement des lits et des berges (art. 103, 107). Le Service du Rhône a autorité pour conduire les travaux sur le Bas Rhône.

 

A cette époque, la puissance publique prend en charge les risques torrentiels dans les Alpes. En 1894, l'Etat exproprie les rives de l'Arc et constitue un domaine qu'il aménage en bassin de réception (MARNEZY, 1993).

 

Les découvertes techniques trouvent facilement leur financement public avec le soutien des grandes entreprises et organismes professionnels de l'époque : manufactures, agriculture, transport...

 

 

Techniques

 

Sur le Rhône, des digues basses sont édifiées pour améliorer la navigabilité: elles allongent les passages (mouilles), définissent un lit unique en réduisant les lônes et les divagations. Des digues «au carré» en consolident les berges.

 

Le canal de Jonage (1885-1890) et l'usine hydroélectrique de Cusset (1891) datent de cette époque.

 

Les équipements du port Rambaud construit en 1909 sur la Saône sont prévus pour résister aux crues millénales : remblai de 500 m x 50 m, terre-plein insubmersible jusqu'à l'estacade sur pilotis.

 

 

Effets physiques

 

Le lit du fleuve fut davantage maîtrisé avec le chenal unique et la suppression des bras morts, le débit assuré plus longtemps au cours de l'année. L'endiguement permit de fixer les îles et les berges au sud de Lyon, de développer les superficies cultivables, d'assurer le retour de la forêt alluviale (peupleraies).

 

La construction du canal de Jonage, en plus de celui de Miribel, eut pour conséquence l'assèchement de la plaine entre les deux canaux ; c’est pour éviter cela que l'on construisit en 1937 le barrage de Jons.

 

L'endiguement de l'Isère a provoqué l'exhaussement du fond du lit et la remontée de la nappe phréatique a transformé les terres en marécages. Le risque de dégâts de crue s'est accru avec la possibilité de ruptures des digues (DIDIER, 1994).

 

L'endiguement du delta du Rhône, achevé en 1886, a permis de protéger la Camargue des crues et d'irriguer les terres pour l'agriculture.

 

 

Effets sociaux

 

Globalement ce sont les intérêts de la navigation en aval de Lyon qui ont été privilégiés par ces opérations et sacrifiés ceux des riverains, même si les digues «au carré» ont permis l'accès aux berges et ouvert des lieux de pêche.

 

Les ports quittèrent le centre ville de Lyon pour s'implanter soit au nord à Vaise, soit au sud de Perrache, où sont installées des gares d'eau.

 

 

Logique et acteurs dominants

 

Cette période est le début des grands travaux de génie civil. Les ingénieurs apportent les solutions aux problèmes soulevés par le fleuve. Les techniques de génie civil mises en oeuvre sont spectaculaires. On pense alors que les progrès techniques vont progressivement permettre de réduire le risque fluvial, par exemple on rehausse les premières digues, et qu'un programme d'aménagements cohérents de la vallée du Rhône réglera définitivement les conflits de riverains et assurera un développement des intérêts des uns et des autres.

 

Ce qui prime alors, ce sont les activités économiques: le fleuve sera progressivement canalisé dans un souci de protection de ces activités. Les villes cherchent à contenir les cours d'eau dans leur lit mineur pour ne pas gêner leur expansion: on construit des digues, des ponts, des quais, des canaux. La ville de Lyon avait eu la « chance «, au milieu du XIXème siècle, de connaître des crues alternées de ses deux fleuves, démontrant que la ville n'était pas à l'abri de catastrophes. On puise dans les lits majeurs pour l'alimentation en eau des populations et des industries. Cette politique triomphera à la période suivante avec l'invention de techniques plus performantes.

 

A cette époque les corps d'ingénieurs possèdent le savoir-faire et les autorités publiques les finances pour mettre en oeuvre de vastes programmes d'aménagements fluviaux. La technique semble offrir des possibilités infinies susceptibles de réduire le risque et sécuriser la société.

 

 

 

 

3. MAITRISER LE RISQUE FLUVIAL pour exploiter les ressources

 

 

 

« La première guerre mondiale a été une rupture des rapports entre l'homme et la plaine d'inondation » (PAUTOU, 1995). A partir de cette date jusqu'à la fin de la période de reconstruction faisant suite à la guerre de 1939-1945, une nouvelle représentation sociale des cours d'eau marquera l'approche du risque fluvial.

 

Il s'agira de maîtriser les cours d'eau pour maximiser l'exploitation de leurs diverses ressources (énergie, alimentation en eau, voie de transport, gravier) et l'usage des espaces riverains. L'objectif de maîtrise du risque d'inondations s'inscrit dans ce cadre.

 

On peut considérer qu'il y a une homogénéité dans l'approche pour une période qui va de 1919 à 1960. Dans les années soixante, soixante-dix, alors même que cette approche verra sa pleine réalisation (poursuite des aménagement du Rhône, mise en eau du barrage de Serre-Ponçon sur la Durance...), surgiront les premières mises en cause au nom d'un souci de protection de la ressource en eau (loi sur l'eau de 1964) et des impacts environnementaux de ces aménagements (loi du 10/07/1976).

 

 

Principes d'action

 

La démarche consistera à accroître la vitesse des flux et à réduire la largeur de la plaine alluviale active pour que le fleuve serve au mieux les intérêts des populations sans nuire par ses débordements.

 

Domine l'impératif de l'aménagement du fleuve pour des objectifs multiples: produire de l'énergie hydroélectrique, assurer la navigabilité et l'irrigation. L'importance des travaux engagés permettra de parier désormais d'aménagement non plus seulement du fleuve mais du territoire.

 

 

Dispositifs financiers et juridiques

 

Le 27 mai 1921 est votée une loi d'équipement du Rhône, mais il faut attendre 1933 pour qu'une société d'économie mixte, la Compagnie Nationale du Rhône, soit créée. Elle comprend quatre catégories d'actionnaires : le département de la Seine qui avait besoin d'électricité, des collectivités locales et des organismes consulaires (Chambres de Commerce et d'Industrie, Chambres d'agriculture), la compagnie de chemin de fer PLM, les sociétés productrices et distributrices de courant. Cet actionnariat sera totalement détenu par des organismes de droit public avec la nationalisation en 1937 des chemins de fer PLM et la création d’EDF au lendemain de la guerre. La loi du 04/01/1980 lui ayant également confié la construction du canal à grand gabarit entre la Saône et le Rhône et l’exploitation de l’ensemble de la liaison fluviale du Rhône au Rhin, des organismes régionaux concernés par cette infrastructure s’       ajouteront aux actionnaires. Son action sera déterminée par des impératifs de production. Les problèmes fonciers échappent à sa compétence, sauf lorsqu'ils concernent les travaux qui lui incombent : digues, installations portuaires, écluses... Elle reçoit la concession de l'Etat pour l'aménagement du Rhône mais n'est pas compétente sur ses affluents. La lutte contre les crues n'entre pas dans son cahier des charges, même si, comme on le verra, son action ne sera pas sans effet dans ce domaine.

 

L'exploitation des ressources du fleuve et la protection des personnes et des biens commencent à se traduire par une réglementation qui deviendra de plus en plus abondante. Le décret du 30.10.1935 et l'article 48-54 du Code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure font obligation aux communes riveraines d'établir un plan des surfaces submersibles (PSS) définissant des zones inconstructibles pour permettre l’écoulement frontal des crues, des zones à constructions légères pour l'écoulement latéral des crues, des zones à haut risque pouvant être inondées partiellement par le lit majeur ou lors de débordements des ouvrages de protection, enfin des zones à risque inondables dans le lit majeur ou lors de crues exceptionnelles.

 

A partir de 1945, E.D.F. devient responsable de l'exploitation et du développement de la ressource hydroélectrique des rivières affluentes du Rhône. Par la régulation du flux par ses barrages, elle devient responsable des niveaux d'étiage pour l'agriculture, l'alimentation en eau, la pêche... La C.N.R., restant compétente sur le Rhône et la Saône dans sa partie navigable, produit l'électricité pour le compte d'E.D.F .

 

C'est à cette même période que se créent un certain nombre de société d'aménagement, par exemple la Compagnie Nationale d'Aménagement de la Région du Bas-Rhône-Languedoc (CNARBRL) ou la Société du Canal de Provence (SCP).

 

Si la cohérence dans l'aménagement présida à la constitution de la C.N.R., c'est celle dans l'exploitation de la ressource qui est au fondement des Agences de bassin, créées en 1964. Elles traduisent la reconnaissance, de manière institutionnalisée et sur tout le territoire français, de la nécessité de :

- la gestion à la fois quantitative et qualitative de la ressource en eau ;

- la gestion cohérente à l'échelle d'un bassin et non seulement d'un linéaire ;

- la gestion économique avec des redevances et des subventions.

 

Le phénomène des crues relevait de leur champ d'intervention ; toutefois, jusqu'à un passé récent (voir plus loin), elles n'ont pas eu d'action dans ce domaine. Aussi, nous traiterons de leur action en relation avec les approches ultérieures.

 

La responsabilité de l'entretien des cours d'eau va progressivement être précisé: les cours domaniaux par C.N.R., S.N.R.S., E.D.F. ou les services de l'Etat, cours non domaniaux par les propriétaires riverains.

 

 

Techniques

 

Mises en œuvre par la C.N.R.

 

Pour la navigation, la C.N.R. s'engage à assurer un mouillage de 3 mètres minimum toute l'année en construisant écluses et barrages, digues latérales, canaux de dérivation...

 

Les barrages de la C.N.R. prévus pour la production hydroélectrique et la régulation des débits ont eu un effet sur la gestion des crues. A partir de 1939, le Rhône est progressivement aménagé en 21 paliers successifs d'une longueur moyenne de 234 km et d'une chute moyenne de 15,7 m. Chaque palier comporte une retenue de faible capacité, avec des digues de terre et des contre-canaux de drainage pour le maintien des nappes phréatiques, un tronçon vif, serré et rapide, qui constitue le lit du cours en permanence plein, et un tronçon (Vieux Rhône) court-circuité par un canal de dérivation à débit de 60 m3/s pendant 9 mois de l'année pour assurer une production hydroélectrique, qui durant les trois autres mois est assurée par le trop plein des barrages (SAVEY, 1992; LECORNU, 1994).

 

Le Rhône est en grande partie aménagé, sauf 80 km du Haut Rhône entre Suisse et Génissiat et entre Loyette et Miribel. Il existe 360 km de digues insubmersibles sur les deux rives, soit un tiers du fleuve environ. Dans le Bas Rhône, 4 zones inondables avec déversoirs sont prévues: vers Valence, Donzère-Mondragon, Caderousse au nord d'Avignon et Vallabrègues au nord d'Ar1es. Pour y éviter l'arasement des sols lors de crues, le drainage est arrêté pour permettre la montée de la nappe (GRES, 1958).

 

Il n'y a qu'un seul barrage de retenue proprement dit sur le Rhône, celui de Génissiat; tous les autres sont dits «au fil de l'eau» ou évacuateur de crues, car il ne stockent pas: en cas de crue, ils laissent passer le flux dans le Rhône court-circuité (Vieux Rhône). Le plus grand barrage réservoir de France se trouve dans le bassin Rhône-Méditerranée-Corse, c'est celui de Serre Ponçon sur la Durance. Les retenues naturelles du Rhône sont le lac Léman (aménagé) et le lac du Bourget qui joue le rôle d'écrêteur de crue du Haut Rhône avec les marais de Lavours et Chautagne.

 

Le Rhône a été davantage endigué à l'entrée de Lyon, à Vaulx-en-Velin et à Grand Camp, à l'occasion de la construction du boulevard de ceinture, et les quais ont été surélevés en ville.

 

En 1949, la C.N.R. assure un débit de 30m3/s sur le canal de Miribel et de 60 sur celui de Jonage pour la production hydroélectrique de l'usine de Cusset (POINSART, 1889).

 

En 1929, à l'initiative de la ville de Lyon et de sa Chambre de Commerce, avait été construit, après la confluence de la Saône et du Rhône, le port Edouard Herriot, d'une façon qui assurait une protection contre toutes les crues: on y accède par un chenal étroit. Son exploitation sera concédée à la C.N.R. en 1934. Ce n'est qu'en 1966 que les plans d'eau des deux cours d'eau seront unifiés grâce au barrage de Pierre Bénite au sud de la ville.

 

En 1995, sur le Rhône existent 18 barrages hydroélectriques qui produisent 3190 mégawatts et permettent l'irrigation de 125 000 hectares agricoles, 460 km de canaux latéraux sur 522 km de Rhône français.

 

Mises en oeuvre par les Ponts-et-Chaussées

 

Pour la protection contre les crues sur les autres rivières, ce sont les Ponts-et-Chaussées qui sont responsables des travaux. Ils mettent en oeuvre deux techniques de prévention dans la traversée des villes : l'endiguement en s'appuyant sur les niveaux de protection historiques (les repères de crues) et l'approfondissement du lit mineur.

 

Les services de l'Etat durant cette époque procèdent à des opérations de :

- calibrage des lits fluviaux par nettoyage des berges, entretien des ouvrages de protection, dragage, dérasement des Îlots, rectification du lit mineur, coupe des méandres, établissement de seuils de fond ;

- endiguement avec des digues insubmersibles, des levées submersibles ou non, des digues de protection en agglomération.

 

Ainsi, en 1930, les digues de l'Isère sont exhaussées, des champs d'expansion créés, et augmentées les extractions dans le lit de la rivière (VIVIAN, 1991). Les communes riveraines de l'Arc se protègent par des digues et divers types d'ouvrages, et aménagent des cônes de déjection pour éviter les embâcles (MARNEZY, 1993). Entre 1898 à 1959, dans les bassins torrentiels alpins français, ce sont 234 barrages qui sont construits et 143 seuils aménagés (BALLANDRAS, 1993).

 

 

Effets physiques

 

Sur les rives du Rhône, digues, ouvrages, centrales nucléaires, zones urbanisées, sont à l'abri de la crue millénale : c'est-à-dire d'environ 12 500 m3/s à Avignon selon SAVEY (C.N.R., 1992) ou 14 000 selon LECORNU (C.N.R., 1994).

 

Ainsi progressivement des zones ont été protégées des crues, des lônes supprimés, le fleuve endigué. Or c'est un effet fortuit des travaux de la C.N.R. qui de fait assurent la protection totale de 15 000 ha et de 20 000 autres contre les crues exceptionnelles (BETHEMONT, 1992). Mais il n'y a pas accord sur l'estimation des effets de ces travaux. En 1994, au cours d'une audition sous serment devant une commission d'enquête parlementaire, le directeur de l'Eau au ministère de l'Environnement certifiera que « dans le bassin du Rhône, les ouvrages de canalisation et de production d'énergie implantés sur le fleuve ont supprimé un quart des zones, d'expansion des crues par rapport à l'avant guerre » (LAURENT, 1994, p.11). Mais le directeur de l'exploitation de la C.N.R., dans une audition sous serment devant la même commission, certifiera de son côté qu'« avec le système C.N.R., les surfaces inondables de la vallée restent inondables et utiles à l'atténuation du débit en aval (...). J'ai apporté les cartes des champs d'inondation, qui, si on les compare à celles de 1856, sont les mêmes » (LECORNU, 1994, p.97).

 

Les abords des rivières, comme ceux de la Durance, sont à l'abri de crues centennales. Ce qui fait que le risque d'inondation de la ville d'Avignon vient non pas du Rhône mais de la Durance : un barrage en aval de la ville laisse passer le flux pour permettre aux champs d'expansion des crues de la Durance de se vider lentement.

 

Les crues de 1993-1994 donneront l'occasion d'éprouver l'efficacité du dispositif, comme nous le verrons plus loin.

 

Les ouvrages de protection doivent être entretenus en raison des risques d'infiltration et de rupture par submersion: suppression de la végétation et des animaux fouisseurs, colmatage des brèches, aménagement de passages d'écoulement vers des zones inondables, de déversoirs. . . Si les cours domaniaux sont bien entretenus par les services compétents (C.N.R., S.N.R.S., E.D.F....), en revanche les propriétaires riverains sont généralement déficients dans l'entretien des cours non domaniaux qui leur incombe (DAMBRE, 1994).

 

Beaucoup de cours d'eau, qui ont servi de gravières pour les besoins de l'urbanisme, deviennent sources de risques nouveaux, comme le Drac au fur et à mesure de l'agrandissement de Grenoble ou l'étang de Miribel-Jonage en amont de Lyon. Cette exploitation a progressivement des conséquences sur le comportement des flux en cas de crues: incision du chenal du Drac, baisse de la nappe phréatique. L'exploitation des gravières du Drac est interdite en 1976.

 

 

Effets sociaux

 

Les villes sont protégées des crues centennales et progressivement les berges sont urbanisées au profit de la voiture: voies sur berge, parkings. Les agriculteurs exploitent les terres en bordure des rivières et du fleuve. Ainsi les riverains s'habituent à être protégés, perdant bientôt la mémoire des crues, alors que la C.N.R. affirme n'assurer une protection que contre les crues centennales mais sans faire disparaître tout danger. D'ailleurs sur ses cartes la C.N.R. définit des zones comme inondables alors qu'elles comportent aujourd'hui des secteurs construits.

 

Des conflits d'intérêts surgissent pour la maîtrise du foncier en raison de multiples pressions sur le sites proches du fleuve, désormais sécurisés, qui servent de voies de transport routiers ou ferrés, de lieu de stockage de produit, de zone d'habitation.

 

Depuis 18291a navigation marchande est assurée en continu. Le trafic fluvial étant lié à l'industrialisation, la C.N.R. installa des zones industrialo-portuaires, mais les industries se sont installées plutôt dans les zones où la main d'oeuvre abondait. La concurrence au trafic fluvial se fit vive (voies ferrées, autoroutes, pipe-line). La deuxième stratégie de la C.N.R., initialement chargée d'aménager le fleuve, fut de relier le fleuve aux sites industriels existants avec le projet de liaison Rhin-Rhône, la liaison avec les ports de Marseille, Sète... On constate une adaptation de la C.N.R. au contexte économique.

 

 

Logique et acteurs dominants

 

Le fleuve est considéré en cette période comme un lieu de ressources multiples qui peuvent servir au progrès économique et social des populations. C'est pourquoi son flux a été maîtrisé par des barrages et des dérivations.

 

Considérer le fleuve comme une ressource économique l'inscrit dans le jeu des contraintes du marché et fait dépendre totalement son aménagement de ses usages. Ainsi, le Haut Rhône est progressivement délaissé pour des raisons économiques : la navigation commerciale s'arrête en 1920, le commerce du bois diminue et les coupes vont être stoppées, la pêche commerciale disparaît, les marais ne sont plus exploités après 1919. Puis, par la suite, d'autres usages entraînent d'autres aménagements : production hydroélectrique, irrigation des cultures, loisirs et pêche, plus tard refroidissement des centrales électriques. C'est dans ce contexte que la C.N.R. change de stratégie pour poursuivre l'exploitation du Rhône comme voie de transport rentable et se trouve chargée en 1980 de préparer la liaison Rhin-Rhône par la Saône, envisagée depuis longtemps.

 

Dans cette période on s'attache surtout à maîtriser les risques pour un meilleur usage du fleuve, et secondairement pour protéger les personnes et les biens.

 

C'est l'époque des grands travaux, non plus tant sur les berges du fleuve que sur le fleuve lui-même : barrages, écluses, canaux latéraux, qui vont transformer le fleuve en ressources exploitables au maximum, en toute saison, et de multiples façons. Le génie civil s'exerce dans les techniques de maîtrise du flux lui-même et non plus seulement de ses débordements. Les aménageurs de l'espace et les concepteurs d'ouvrages triomphent, avec le soutien de la puissance publique, et au service de l'essor économique. Le risque fluvial a été non seulement réduit mais maîtrisé en vue de cet essor économique.

 

Suite aux crues de la Seine, le rapport du Conseil Economique de 1955 souhaite la création pour le bassin de la Seine d'un organisme coordonnateur comme la C.N.R. ou bien d'un « organisme centralisateur ayant pouvoir d'arbitrage et de décision », et la refonte de la loi de 1807 sur l'organisation des travaux sur le lit et les berges des cours d'eau.

 

L'environnement est soumis alors aux impératifs économiques. SAVEY (C.N.R.) distingue deux étapes dans la prise de conscience par les aménageurs du phénomène environnement: « au début de l'ère industrielle, les aménagements étaient conçus avec le seul souci de répondre, avec le maximum d'efficacité, à leur objectif propre. Les nuisances (...) étaient considérées comme des dommages et indemnisées comme tels. Les populations faisaient preuve d'une étonnante tolérance à l'égard de ces nuisances. Dans la seconde étape, les pouvoirs publics se sont préoccupés d'imposer des contraintes aux aménageurs afin d'éviter certaines nuisances » (SAVEY, 1979, p.14). En 1919, une loi établissait un cahier des charges contraignant à l'égard de l'environnement pour les forces hydrauliques, à cette époque non nationalisées. Mais c'est seulement la loi du 10/07/1976 qui fera obligation de mener des études d'impact sur l'environnement avant tout aménagement. On a, par ailleurs, déjà évoqué la création des Agences de bassin, qui traduit un souci d'une meilleure gestion quantitative et qualitative de la ressource en eau.

 

Dans les années 80-90, cette approche va être plus profondément questionnée dans sa capacité même à assurer cette maîtrise du risque et dans ses impacts sur l'environnement.

 

 

 

 

4. GERER LE RISQUE FLUVIAL selon les intérêts en jeu

 

 

 

Avec la fin de la période de reconstruction d'après la guerre de 1939-1945 s'achèvent les grands aménagements sur le Rhône - même si des ouvrages sont encore construits jusqu'en 1986 pour assurer la navigation en continue - et ses principaux affluents (Isère, Durance...). Pendant les années 1960-1980, la modernisation de l'agriculture, le développement de l'industrie française et l'extension des villes, qui en est résultée, se traduisent par des évolutions dans la dynamique des crues et surtout par un accroissement des vulnérabilités. Les intérêts des nombreux acteurs désormais impliqués diffèrent en ce qui concerne l'agriculture, l'industrie, les voiries, la production électrique, l'assainissement des villes... C'est durant cette période que la prévention des risques prend son essor et que les découvertes techniques, en particulier celles liées à l'informatique, vont modifier l'approche du risque fluvial.

 

 

Principes d'action

 

La gestion du risque fluvial inclut la maîtrise de l'aléa mais elle se singularise par la reconnaissance et l' «affichage» du fait que le risque nul n'existe pas. Il en découle la mise en oeuvre la plus systématique et cohérente possible de démarches de prévention du risque, de gestion de l'événement redouté, de réparation de ses conséquences.

 

En France, cette mise en oeuvre s'appuie sur un certain nombre de principes :

 

- La responsabilité de l'Etat dans tout ce qui touche à la sécurité des citoyens est réaffirmée - à noter que la maire, lorsqu'il exerce ses pouvoirs de police, agit en temps que représentant de l'Etat ;

 

- Le risque doit être pris en compte dans l'occupation des sols. L'article 1 du Code de l'urbanisme est modifié par la loi du 22 juillet 1987, « relative à l’organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l’incendie et à la prévention des risques majeurs », pour y ajouter la mention de la sécurité et de la salubrité publique comme objectifs de l'harmonisation des prévisions et décisions des collectivités publiques concernant l'utilisation de l'espace ;

 

- Le principe de l'exercice de la solidarité nationale au profit des victimes de catastrophes naturelles est affirmé et mis en oeuvre à travers la loi du 13.07.1982 sur l'indemnisation des risques majeurs, selon des modalités pratiques qui soulèvent toutefois quelques questions (KOZA, BLANCHER, 1993) ;

 

- Le droit des citoyens à « l'information sur les risques majeurs auxquels ils sont soumis dans certaines zones du territoire et sur les mesures de sauvegarde qui les concernent » est affirmé par le biais de la loi de 1987, déjà citée. La circulaire du 20.06.1988 rappelle cette réglementation, et le devoir de l'Etat de faire connaître les risques (devoir d'affichage des risques) et l'obligation faite aux communes de publier les zones à risques.

 

L'analyse de tous ces dispositifs est l'objet de très nombreuses publications et débats d'experts.

Pour en faire l'analyse dans le cadre spécifique de la vallée du Rhône, nous nous appuierons sur « l'évaluation grandeur nature « qu'ont constituée les crues de 1993 et 1994. Nous présenterons successivement : les événements eux mêmes et leurs effets; les évaluations, débats et préconisations qu'ils ont suscités, en nous appuyant en particulier sur le rapport DAMBRE et la commission parlementaire MARIANI ; les cadres et conditions dans lesquels les préconisations sont mises en oeuvre.

 

 

Les inondations de la vallée du Rhône d’octobre 1993 et janvier 1994

 

Désormais les crues du Rhône sont mieux régulées : les crues ordinaires n'ont semble-t-il aucun effet et, pour les crues exceptionnelles, la C.N.R. organise la pénétration des eaux dans les plaines par l'aval pour éviter les courants violents et érosifs. En 1992, P.SAVEY, Directeur Général de la C.N.R. caractérise ainsi la situation actuelle : «quasi disparition des crues fréquentes et atténuation du danger des épisodes extrêmes» (SAVEY, 1992).

 

Les crues de 1993 et 1994 ont sollicité de façon forte le système de gestion du risque en place. Elles ont démontré l'utilité et l'efficacité de certains dispositifs de maîtrise du risque sur le Rhône et sur ses affluents. Ainsi, sur le Rhône, en 1993, sont inondés 3 260 hectares prévus à cet effet en amont de Lyon et 19 205 en aval. Par ailleurs, les aménagements de la Durance réalisés depuis 1960 ont permis, en janvier 1994, un écrêtement de la crue à un niveau inférieur au débit centennal alors que toutes les conditions d'un tel débit semblaient réunies, avec les effets que l'on imagine sur la Camargue. Elles ont aussi révélé des dysfonctionnements importants, principalement au niveau des affluents, avec un impact fort sur le Rhône du fait de l'accroissement important des débits, mais également au niveau du Rhône.

 

Le facteur dominant de la crue de septembre-octobre revient au Haut-Rhône grossi de la Saône et de l'Isère, alors qu'en janvier la crue a surtout été alimentée par les eaux torrentielles des petits bassins versants du sud du fleuve (Ardèche, Cèze, Aigues, Ouvèze), renforcée par la crue de la Durance (JIMENEZ, C.N.R., 1994 ; LAURENT, min. Environnement, 1994).

 

Venant après des décennies sans crues très spectaculaires du Rhône et une première alerte dans le Haut-Rhône en février 1990 (en particulier, une digue SNCF avait été emportée sur 50 mètres, et la ligne de chemin de fer Culloz-Modane coupée), ces crues ont eu un impact psychologique très fort sur les riverains du fleuve.

 

Le rapport de la mission DAMBRE 3, résume les événements de la façon suivante :

« Le Rhône en aval de Lyon, et plusieurs de ses affluents ont connu en octobre 1993 et janvier 1994 deux crues importantes, la première de fréquence cinquantennale sur la section du Rhône de Lyon à la mer, la seconde de fréquence presque centennale à l'aval du confluent du Rhône à la Durance. Les débits des deux crues ont été estimés à Beaucaire respectivement à 9 800 et 11 000 m3/s. Il faut remonter à novembre 1886 et à novembre 1935 pour retrouver des débits voisins de celui d'octobre 1993 à Beaucaire (respectivement 9 500 et 9 600 m3/s). La dernière grande crue avant celle d'octobre 1993 remonte à novembre 1951 (9200 m3/s). Quant aux débits de la crue de janvier 1994, c'est le  plus important débit connu au cours des 200 dernières années, après ceux des crues de novembre 1840 (13000 m3/s) et de mai 1856 (12 500 m3/s). Les dommages causés dans le bassin du Rhône à l'aval de Lyon, par les crues d'octobre 1993 et de janvier 1994, ont été considérables. La mission interministérielle pour la préparation du dispositif d'indemnisation a estimé leur importance à plus d'un milliard de francs [hors dommages domestiques relevant de l'indemnisation par les assurances]».

 

Evaluations, débats et préconisations

 

Partons ici encore du rapport DAMBRE (les gras sont de notre fait) : « L'ampleur des dégâts ne peut être imputée au dispositif d'annonce de crues, même si celui-ci doit être amélioré et modernisé. Les causes des conséquences catastrophiques de ces crues doivent être recherchées ailleurs. Elles résident principalement dans le fort développement économique, agricole et industriel, et l'urbanisation dans les zones inondables, qui n'a que très partiellement pris en compte le risque d'inondation, et dans un dysfonctionnement des systèmes de protection contre les crues, insuffisamment entretenus, à l'exception de ceux construits et gérés par la Compagnie Nationale du Rhône ».

 

Cette analyse appelle quelques commentaires. Les systèmes de protection contre les crues désignent principalement les digues 4, gérées par : des communes, des syndicats intercommunaux, le département du Vaucluse pour l'une d'entre elles, les riverains, éventuellement regroupés en syndicats (dont certains ont disparu). Le rapport en dresse l'inventaire, en précisant leur état, leur utilité et l'intérêt porté par le maître d'ouvrage, lorsqu'il existe encore. Si la majorité des maîtres d'ouvrage confirme son intérêt, l'état des digues est en général mauvais.

 

Concernant les digues gérées par la C.N.R., le rapport DAMBRE constate que : « Aucune n'a été détruite ni même endommagée lors des crues d'octobre 1993 et de janvier 1994. Toutefois, certaines d'entre elles pourraient être endommagées par suite de la rupture de digues situées sur les affluents, non gérées par la C.N.R., de caractéristiques différentes de celles de la C.N.R. et offrant un degré de sécurité moindre. De telles ruptures pourraient prendre à revers des digues de la C.N.R. (cas de la Drôme) et leur causer d'importants dommages. Pour éviter de tels risques, des ouvrages de décharge devraient être envisagés.» La nécessité d'une approche d'ensemble apparaît clairement.

 

Le rapport DAMBRE et les auditions menées par la commission MARIANI montrent aussi que le niveau de protection réel, et la question de l'état et du fonctionnement des zones inondables n'est pas clair dans tous les esprits, même si le Rhône en aval de Lyon est doté d'un Plan des Surfaces Submersibles depuis le décret du 3 septembre 1911. Le rapport DAMBRE précise que «les limites des surfaces inondables et leur classement ont été successivement modifiés, en fonction des aménagements de la C.N.R., par les décrets du 8 janvier 1979 (départements de l'Ardèche et de la Drôme) et du 6 août 1982 (départements du Vaucluse et du Gard partiellement).» Le rapport évoque l'existence de trois P.E.R.I. (voir plus loin tableau récapitulatif).

 

Le rapport DAMBRE rappelle que la lutte contre les inondations n'entre pas dans le cahier des charges de la C.N.R. et que les aménagements sont transparents aux crues. Les précisions apportées, devant la commission MARIANI, par la CNR concernant les niveaux de protection sont utiles en ce qu'ils sont insuffisamment perçus par les riverains :

« Après aménagement, la vallée présente donc des situations assez contrastées : derrière les digues insubmersibles, la protection est totale ; derrière les digues submersibles, elle est partielle, c'est-à-dire que l'inondation n'a lieu que pour certains niveaux très élevés de crues ; le long du vieux Rhône, elle est partielle également, selon l'importance de la crue par rapport au débit total ; enfin, dans les autres secteurs, il n'y a aucune protection » (LECORNU, C.N.R., 1994, p.95).

 

En ce qui concerne Lyon, l'aménagement du barrage de Pierre Bénite en 1966, au confluent des fleuves au sud de Lyon, a mis les quais de ville hors crues exceptionnelles mais ne protège pas totalement certains secteurs : rives droite et gauche au sud du viaduc de Perrache (crue millénale), les quais au sud du Pont Clémenceau sur la Saône (crue maximale rectifiée).

 

La question des champs d'inondation concerne leur importance et donc leur efficacité. Devant la commission d'enquête parlementaire, le directeur de l'Eau au ministère de l'Environnement et le directeur de l'exploitation de la C.N.R., n’ont pas la même appréciation de cette efficacité (voir plus haut).

 

Plus encore, c'est la question de la capacité à maintenir une vigilance suffisante pour prévenir tout occupation du sol contraire à leur usage qui est soulevée. Le rapport DAMBRE fournit l'exemple de la Z.A.C. du Teil en face de Montélimar qui montre que, même lorsque la connaissance est là, les comportements peuvent être très déficients : le Service de la Navigation a donné un avis défavorable lors de la modification du P.O.S. (1987), de la procédure Z.A.C. (1992), de la demande de permis de construire pour un bâtiment industriel de 9000 m (1993), sans effet ; le bâtiment est sinistré en octobre 1993, alors même que le certificat de conformité n'est pas encore délivré, les dommages sont estimés à une quinzaine de millions de francs.

 

L'aménagement du Rhône par la C.N.R. a eu pour effet d'abaisser les lignes d'eau de crue, mais fit perdre la mémoire de ces crues aux populations riveraines. Ce risque est ainsi toujours prévu au droit d'Avignon : 1,2 m pour des crues décennales et 1 m pour des crues centennales. On voit ici la nécessité pour la population d'être tenue informée des risques auxquels elle est exposée. Plus globalement, il apparaît que la concession de l'exploitation de la partie navigable du Rhône à la C.N.R. s'est traduite par une déresponsabilisation des collectivités riveraines vis à vis de problèmes qui pourtant n'entrent pas dans les objectifs de la C.N.R.

 

En conclusion, les propositions du rapport DAMBRE s'organisent autour des points suivants :

 

1. Privilégier une approche globale des problèmes au niveau du bassin :

1.1. Susciter, au niveau des collectivités territoriales, une structure permettant d'effectuer des études au niveau du bassin ;

1.2. Renforcer les moyens d'étude et de coordination de l'Etat au niveau du bassin ;

 

2. Développer les études pour mieux connaître le risque d'inondation :

2.1. Les études hydrauliques générales ;

2.2. La cartographie des zones inondables ;

 

3. Maîtriser l'utilisation des sols :

3.1. Dans le domaine agricole ;

3.2. En matière d'urbanisation ;

3.3. Pour les autres équipements :

 

4. Renforcer les systèmes de protection contre les crues :

4.1. L'entretien des cours d'eau ;

4.2. La préservation des zones inondables du Rhône et de ses affluents ;

4.3. Les ouvrages de protection ;

 

5. Améliorer les outils de gestion des crues ;

 

6. Dégager les moyens financiers nécessaires.

 

Ces propositions résument bien l'état des réflexions sur les dispositifs de gestion existants ; il est toutefois utile de les confronter à la situation telle qu'elle existait au moment du rapport, et aux initiatives prises depuis pour apprécier les difficultés et possibilités d'une amélioration de la situation.

 

 

Dispositifs et techniques de gestion :

situation existante et perspectives d'amélioration

 

Privilégier une approche globale des problèmes au niveau du bassin

 

En ce qui concerne, le renforcement des moyens d'étude et de coordination de l'Etat au niveau du bassin, il s'agit des DIREN et des services sur lesquels elles s'appuient pour remplir leur mission (DDE, Service de la Navigation, DDA).

 

Créées par le décret n° 91-1139 du 4/11/1991, les DIREN sont issues de la fusion de quatre entités :

- Les SRAE devenus Service de l'eau et des milieux aquatiques (SEMA) ;

- Les DRAE devenues Services de la protection et de la gestion de l'espace (SPGE) ;

- Les Délégations de bassin, créées par le décret du 27/2/87 ;

- Les Services Hydrauliques Centralisateurs (annonce des crues).

 

Les DIREN (SEMA, Délégation de Bassin) interviennent pour la prévention des crues à trois niveaux :

- La connaissance et la cartographie des risques, allant jusqu'à la cartographie réglementaire ;

- Les travaux de prévention et de protection, par la programmation des crédits inscrits au plan décennal (circulaire du 24/1/94) et un appui technique à la réalisation, la maîtrise d'ouvrage étant assurée par les DDA, DDE et Services de la navigation ;

 

Par ailleurs, la Délégation de Bassin a une mission d'étude et de coordination, qui s'applique en particulier à l'annonce des crues, à l'élaboration du S.D.A.G.E. et à des études particulières, comme l'étude globale sur le Rhône, dont nous allons parler.

 

A notre connaissance, ce dispositif n'a pas connu une augmentation significative de ses moyens en personnel et en financements (à vérifier).

 

Toutefois, la Délégation de Bassin a piloté l'élaboration du cahier des charges de l'étude globale sur le Rhône (voir les détails plus loin), en s'appuyant sur un comité de pilotage mis en place suite aux crues de 90 dans le Haut-Rhône, et composé de personnels de l'Etat, de la CNR et de l'Agence.

 

Elle s'est ensuite appliquée à susciter la création d'une entente inter-départementale, regroupant les 11 Conseils Généraux concernés, pour assurer la maîtrise d'ouvrage de l'étude. Suite à diverses démarches, une réunion a eu lieu le 6/2/97, d'où il en ressort que les Conseils Généraux concernés :

- Sont d'accord sur la nécessité de l'étude ;

- Sont d'accord pour participer à son financement dans les termes qui leur ont été proposés: 40% Etat, 40% Agence, 20% pour les Conseils Généraux (à partager en 11), pour une étude qui devrait coûter de l'ordre 10 MF (à noter que la partie étude hydraulique prise en charge par la CNR revient à une somme équivalente) ;

- Sont d'accord pour en assurer la maîtrise d'ouvrage, mais, ne souhaitant pas créer une nouvelle structure, ils veulent utiliser l'Institut interdépartemental du bassin Rhône Saône, qui avait été créé pour la promotion du tourisme fluvial (avec en plus les Départements de l'Hérault et de la Saône et Loire).

 

En référence à l'EPALA, certaines caractéristiques ont voulu être évitées :

- La présence, en plus des Conseils Généraux, des Conseils Régionaux et les grandes villes (comme le proposait le Rapport DAMBRE), pour ne pas rendre le processus de décision trop complexe ;

- La possibilité d'avoir la maîtrise d'ouvrage de travaux, la maîtrise d'ouvrage sera locale ;

- L'existence d'une structure d'étude permanente remplissant la fonction d'aide à la maîtrise d'ouvrage, dans l'EPALA, il s'agit de l'Equipe pluri-disciplinaire d'assistance à maître d'ouvrage du Plan Loire Grandeur Nature, composée de six personnes détachées (2 EPALA, 2 Agence de l'eau, 2 DIREN).

 

La modification des statuts de l'Institut Interdépartemental du Bassin Rhône-Saône doit maintenant être approuvé par les assemblées des Conseils Généraux. Marqué par les réticences et les précautions des élus, la création de ce dispositif apparaît comme un premier pas, sera-t-il à la hauteur des enjeux...

 

Un point doit être fait sur la position de l'Agence de l'eau. Depuis 1964, et la création de l'Agence financière de bassin, elle regroupe les partenaires socio-économiques et politiques pour assurer une gestion collective du fleuve dans l'espace et dans le temps. Par le décret de 1967, précisant ses missions, elle a reçu compétence pour apporter des aides aux collectivités territoriales dans la lutte contre les inondations. Toutefois, et en dépit de démarches récentes, aucune redevance n'a été prévue pour constituer un tel fonds d'aide, nous reviendrons sur ce point.

 

Sollicitée pour un exposé sur les risques inondation, l'Agence de Bassin R.M.C. a demandé à la DIREN, qui elle-même s'est retournée vers le Service de Navigation (Colloque d'Avignon, 1994, p.30). Cette anecdote montre qu'une gestion collective, si elle a pour avantage de réunir les partenaires concernés par un risque, ne clarifie pas toujours les domaines de compétences.

 

Développer les études pour mieux connaître le risque d'inondation :

 

L'information de base sur l'aléa est fournie par le réseau hydrométrique régional, géré par le SEMA. Il regroupe les données fournies par les stations gérées directement par le SEMA, par la C.N.R. et par E.D.F. Il permet de disposer de statistiques assez fiables concernant les événements d'étiage et de crues, dans un but de connaissance et non d'annonce de crues. Ces données sont mises à disposition des administrations, collectivités locales et bureaux d'études concernés. Le SEMA de Rhône-Alpes dispose d'un réseau étoffé et modernisé (fin des années 80 - début des années 90), certaines stations étant télétransmises ; auparavant, et depuis les années 60, c'était le SRAE qui effectuait les mesures. Des efforts sont faits pour l'acquisition des données en période de crues, par le biais des équipes de techniciens jaugeurs (Annecy, Bourg, Valence, Grenoble). Les données sur l'hydrologie sont couplées avec les données sur la topographie, ce qui permet d'élaborer le modèle hydraulique et d'évaluer l'aléa inondation, à partir de méthodes mises au point par le CEMAGREF de Lyon.

 

Toutefois, en ce qui concerne le Rhône, il n'existe pas d'étude hydraulique globale du Rhône. Selon JIMENEZ, directeur de l'Agence d'Avignon de la C.N.R., les PERI ont été élaborés par certaines D.D.E. avec les références des crues de 1856, c'est-à-dire avant tous les aménagements (JIMENEZ, 1994, p.19). De plus l'utilisation des cartes disponibles est rendue difficile en raison de leur hétérogénéité. Par exemple, entre Lyon et Villeurbanne qui n'appartenaient pas au même département, les cartes sont : au 1/10000e pour Lyon avec référence à la crue de 1856; au 1/20000e pour Villeurbanne avec référence à la crue de 1844. L'information est portée au P.O.S. à Lyon seulement. Les zones inondables actuelles sont définies en fonction des grands travaux d'endiguement d'avant 1950 : île Barbe, îles de Grand Camp, Feysinne en amont de Lyon, bas-ports de centre ville, quartier Saint-Jean à Villeurbanne (crue semblable à celle de 1928), quai Gillet sur la Saône (crue vicennale), Vaise et presqu'île (crue centennale de la Saône), sud de Lyon en cas de rupture de digue ou de lame d'eau (RAVIER, 1982).

 

Aussi par lettre du 4 août 1994, le Ministre de l'Environnement a demandé au Préfet Coordonnateur de Bassin « d'engager une étude globale sur le Rhône, à mener dans le cadre du Comité de Bassin et de l'Agence de l'Eau ». Compte tenu des questions de compétences déjà évoquées, le Conseil d'Administration de l'Agence n'a pas voulu assurer la maîtrise d'ouvrage de l'étude.

 

C'est donc sous la responsabilité de l'Institut Interdépartemental du Bassin Rhône-Saône, avec un secrétariat technique regroupant la DIREN Rhône-Alpes - Délégation de Bassin, l'Agence de l'eau R.M.C., le Service de la Navigation Rhône-Saône et la DRIRE Rhône-Alpes, que devrait s'engager une étude globale comportant trois volets :

 

- Un volet hydrologie - hydraulique, l'étude hydraulique étant prise en charge et financée dans certaines limites par la C.N.R. ;

- Un volet occupation des sols ;

- Un volet transports solides, incluant un bilan sédimentaire (bilan des extractions réalisées dans le lit depuis le XIXème siècle, évaluation des impacts environnementaux négatifs et des possibilités de restauration d'un bilan sédimentaire équilibré).

 

Les cahiers des charges sont prêts ; il reste à réaliser des appels d'offres par lots et pour une assistance à maîtrise d'ouvrage globale.

 

Parallèlement, et de façon coordonnée :

- La DIREN Rhône-Alpes - Délégation de Bassin coordonne une étude pour l'optimisation de l'annonce de crues ;

- Les D.D.E. concernées avancent sur la cartographie réglementaire.

 

In fine, l'étude doit permettre la mise en place d'un projet de plan de gestion de la plaine alluviale portant aussi bien sur une annonce de crue optimisée, le maintien des champs d'inondation et l'augmentation de leur efficacité en gérant de façon optimale les casiers importants, un meilleur contrôle de l'occupation des sols.

 

Maitriser l'utilisation des sols

 

On sait que la promulgation des PERI n'a pas connu un grand succès pour plusieurs raisons: lenteur de la démarche, absence de financement d'études, divergences des intérêts particuliers, incapacité à dégager un intérêt commun ou une vision d'avenir. Toutefois, plusieurs PERI ont été adoptés sur la Saône et l'Isère en particulier (avec recours à un PIG dans la région grenobloise).

 

Les tableaux ci-dessous résument la situation pour le Rhône.

 

Tableaux de l'état des P.S.S. et de la réalisation PER/PPR dans le bassin

 

P.S.S. concernant le Rhône

(source: DIREN, novembre 1995)

 

Année

Nombre de communes

Département

Situation

Remarques

1911

7

Bouches du Rhône

Bas Rhône

 

 

1

Rhône

 

Ville de Lyon

1972

31

Ain

Haut Rhône

 

 

11

Isère

Haut Rhône

 

 

7

Rhône

Haut Rhône

 

 

11

Savoie

Haut Rhône

 

1973

  1

Savoie

Haut Rhône

 

1975

  1

Isère

Haut Rhône

 

1979

19

Ardèche

Bas Rhône

 

 

16

Drôme

Bas Rhône

 

1981

16

Ardèche

Bas Rhône

 

 

11

Drôme

Bas Rhône

 

1982

21

Gard

Bas Rhône

 

 

12

Vaucluse

Bas Rhône

portés aux P.O.S.

1986

13

Isère

Bas Rhône

 

 

  4

Loire

Bas Rhône

 

 

21

Rhône

Bas Rhône

 

 

 

P.E.R.

(source: DIREN, novembre 1995)

 

Année

Promulgation

Prescription

Mise à l’enquête

1992

Livron (26)

Les Avenières

 

 

Saulce s/Rhône (26)

 

 

1993

Ancône (26)

2 communes de la Loire

(face au Péage de Roussillon)

 

 

7 communes de l’Isère

(Haut Rhône)

 

 

1994

Montélimar

9 communes de l’Isère

(vers Péage de Roussillon)

Etoile s/Rhône (26)

 

 

5 communes de l’Isère (vers Givors)

3 communes du Rhône

(face au Péage de Roussillon)

1995

Le Bouchage (38)

(Haut Rhône)

 

 

 

 

De nombreuses recherches en hydrologie (mise au point de méthodes d'évaluation) et sociologie ont été conduites sur cette question, en particulier dans le bassin du R.M.C. Relevons l'intérêt de la « méthode inondabilité » mise au point par le CEMAGREF de Lyon (O.GILARD, 1996), qui vise à optimiser la gestion du risque par la négociation, à répartir le risque au niveau du bassin versant en fonction des vulnérabilités socio-économique et écologiques effectives.

 

Tirant les leçons des P.E.R.I., la Sous-Direction aux Risques Majeurs, souhaite que les P.P.R. soient mis en oeuvre rapidement en adoptant une approche dite «sécuritaire», c'est à dire visant d'abord à garantir la sécurité des personnes. Pour elle, la «méthode inondabilité» risque d'allonger les délais de réalisation et son orientation vers la protection des biens ne répond pas à l'objectif de sécurité. De plus, elle estime qu'il n'est pas réaliste de fonder l'élaboration du P.P.R. sur une telle méthode si les enjeux sont forts. A ce jour, la méthode n'a pas été expérimentée au niveau de grandes agglomérations. Pour la Sous-Direction aux Risques Majeurs, lorsqu'il y a un P.P.R., les collectivités locales peuvent, dans le cadre d'un SAGE ou d'un syndicat mixte, engager une telle démarche pour traiter les impacts économiques et identifier des mesures permettant de réduire les contraintes. Nous reviendrons, dans notre cinquième approche sur cette modalité d'application, et, dans la suite de notre recherche, sur cette question d'articulation entre une approche réglementaire et approche volontaire négociée.

 

Renforcer les systèmes de protection contre les crues

 

L'entretien des cours d'eau domaniaux est actuellement ainsi réparti :

- La C.N.R. pour le Rhône et ses bras court-circuités jusqu'à Arles ;

- Les Voies Navigables de France (organisme qui a remplacé en 1991 le Service de la Navigation) pour le Petit Rhône en aval d'Arles ;

- E.D.F., par concession, pour l'Isère en grande partie, et la Durance de Saint Clément à Cadarache (cours domanial) ;

- Les Collectivités locales pour : l'Isère dans la région de Grenoble, la Durance en aval de Cadarache, la Drôme et l'Ardèche dans le cadre de contrats de rivière.

- L'Etat (D.D.E.), hors concession donnée à E.D.F. ou aux collectivités locales, pour: l'Isère du pont d'Aiguebelle au Rhône, la Drôme du Bez au Rhône, l'Ardèche de Pont d'Arc au Rhône, le Gardon du bac de Comps au Rhone.

 

On sait toutefois que les principaux problèmes viennent des rivières non domaniales, où c'est de la responsabilité des riverains, sous le contrôle de l'autorité administrative (voir l'approche suivante).

 

L'E.D.F. a en charge les barrages réservoirs alpins, la C.N.R. ceux du Rhône, les V.N.F. les bassins écrêteurs de crues de Miribel-Jonage.

 

Un inventaire précis de l'état et des conditions de gestion des digues a été réalisé par la délégation de bassin en liaison avec les services (SNRS, DIREN/SEMA, DDE) et transmis au Ministre de l'Environnement.

 

Le rapport DAMBRE préconisait le transfert aux collectivités locales de la gestion des digues assurée par des riverains ou leur syndicat, tout en soulevant le problème du manque de moyens financiers, nous y reviendrons plus loin.

 

Améliorer les outils de gestion des crues

 

On trouvera en annexe un tableau montrant la répartition de l'annonce des crues entre le Service de la Navigation de Lyon et les D.D.E. locales. Le préfet est responsable de l'organisation (règlement départemental d'annonce des crues) qui définit les tâches et les acteurs.

 

La fonction annonce de crues au sein de la DIREN Délégation de Bassin est assurée à partir de Dijon (suivi des stations Rhône supérieur, Saône et Doubs), et à la DIREN PACA pour quelques stations sur le Rhône. A Lyon, une personne s'occupe d'une coordination d'ensemble, sa fonction consiste à :

 

- Favoriser les relations entre les différents services d'annonce de crues (2 sur l'axe Rhône, 3 sur les affluents) ;

- Travailler à l'élaboration d'un plan global de modernisation des équipements ;

- Elaborer le volet réglementaire : règlements départementaux (11) ; règlements particuliers par services.

 

Sur un même site, il peut y avoir trois stations pluviométriques et hydrométriques : service d'annonce de crues, C.N.R., E.D.F. Ce n'est que très récemment que la Délégation de Bassin a un accès direct aux stations C.N.R.

 

Une couverture radar permet la prédiction des précipitations, mais elle est absente au sud de Grenoble (LAURENT, min. Environnement, 1994), ce qui pourrait expliquer les dégâts des crues dans la Drôme et le Vaucluse.

 

Les différents modèles utilisés pour l'action de prédiction par les centres d'analyse offrent un degré de certitude qui dépend du temps d'analyse disponible, ce qui explique dans la région R.M.C. des erreurs d'estimation en raison de la soudaineté des précipitations et des montées des eaux (CHASTAN, 1993). Les méthodes utilisées ne sont pas suffisamment performantes pour permettre d'alerter à temps les populations de crues subites.

 

Le Service de la Navigation, compétent en ce domaine (BRIAND, V.N.F., 1994), dresse ce bilan :

- pour le Rhône un délai de 24 à 48 heures est nécessaire ;

- pour la Sorgues, pas de contrôle à l'heure actuelle ;

- pour l'Ouvèze, pas de délai d'annonce possible en raison de la soudaineté des crues, les crues de l'Ouvèze de 1992 ayant de plus détruit les repères, on ne peut plus faire de prévisions;

Et il conclut: « Autant l'annonce des crues marche bien sur le Rhône, autant ça ne marche pas sur les petites rivières ».

 

Notons que la C.N.R., par un système automatique redondant de gestion de ses barrages, peut gérer les flux de crues en temps réel sur le linéaire rhodanien et ainsi éviter jusqu'ici des inondations urbaines catastrophiques.

 

Un service minitel est à la disposition désormais de tous : 3615 INFORHONE.

 

Dégager les moyens financiers nécessaires

 

C'est là le point le plus critique.

 

Le rapport DAMBRE constatait que : « La protection contre les inondations représente un coût élevé qui n'est réellement pris en compte ni par les associations, ni par les collectivités, ni par l'Etat ». Il fait même état de ressources ayant disparu :

- Les revenus liés aux extractions dans le lit mineur de la Durance, ce dont on peut se réjouir d'une certaine manière, mais rien n'est venu les remplacer 5 ;

- Les aides au fonctionnement des organismes : « Ces concours qui représentaient globalement, en 1970, environ 0,300 MF, correspondaient à des subventions, au taux de 20%, des dépenses d'entretien. Le ministère de l'Equipement, qui assurait ce financement en application de textes et de décisions remontant au XIXème siècle, n'a plus aujourd'hui de compétence en matière de protection contre les inondations, cette responsabilité incombant au ministère de l'Environnement en application du décret du 11 juin 1979 fixant les attributions de ce dernier. Faute de moyen financier suffisants le ministère de l'Environnement a cessé de verser, depuis 1992, ces participations ».

 

Le rapport DAMBRE faisait deux propositions :

- Solliciter les établissements qui ont modifié les caractéristiques du bassin et qui tirent profit des travaux d'aménagement de celui-ci (CNR et EDF notamment, via une ponction sur les kwh produits dans les usines hydro-électriques). Fonds de concours qui pourrait être géré par l'Agence de l'eau ;

- Autoriser l'Agence de l'eau à prélever une «redevance-inondation» auprès des propriétaires riverains bénéficiant des travaux.

 

Ces propositions n'ont pas eu de suite. Le comité interministériel du 24.04.1994 a certes élaboré un plan décennal, dont il nous reste à apprécier l'adaptation face aux enjeux de terrain. Mais on voit bien qu'il manque un dispositif permettant d'assurer une ressource conséquente et pérenne.

Cette question explique la prudence des Conseils Généraux dans leur engament au sein de l'Institut Interdépartemental du Bassin Rhône-Saône.

 

 

Logique et acteurs dominants

 

Cette époque se caractérise davantage par des innovations au niveau méthodologique que par des prouesses techniques, hors tout ce qui touche au traitement de l'information. Des nombreuses études sont menées par des ingénieurs en hydraulique, des prévisionnistes, des sociologues... De nombreux chercheurs et universitaires analysent les vulnérabilités (connaissance des fréquences des aléas et de leurs dommages potentiels, directs et indirects), étudient le zonage des risques, développent des modèles mathématiques de prédiction, réfléchissent sur les méthodes de gestion des risques ou l'évolution de l'acceptabilité sociale des risques fluviaux. Les progrès de l'informatique permettent une gestion plus fine des différents ouvrages et la prise en compte d'une multitude de données nécessaires aux prises de décision. On peut dire que les gestionnaires prennent le pas sur les concepteurs d'ouvrage dans ce type d'approche du risque. Il faut donc des équipements et surtout des dispositifs qui permettent le suivi en permanence des risques d'inondation, car il s'agit d'assurer la gestion des risques dans toutes ses phases: prévision, protection, prédiction, alerte, alarme, secours et réhabilitation.

 

Le système français de gestion des risques joue sur les comportements (réglementation, information...) et écarte l'option «risque zéro» qui semblait dominer dans la période précédente. Le risque fluvial n'est pas totalement maîtrisable, et la réduction du risque passe désormais par des comportements d'évitement organisés : interdiction de construire; plan d'évacuation...

 

 

 

 

5. INTEGRER LE RISQUE FLUVIAL dans une gestion négociée de l’hydrosystème

 

 

 

La gestion des risques ne peut en tant que telle fonder une nouvelle forme de rapport au fleuve dans toutes ses dimensions. Le fleuve n'est pas que source de dangers et de contraintes.

 

De nouvelles approches s'ébauchent, basées sur de nouvelles connaissances en hydrologie et en écologie, auxquelles l'Université Lyon I a largement contribué par ses études sur le Rhône. Elles amènent à ne plus considérer les cours d'eau comme un linéaire mais comme un hydrosystème multidimensionnel. J.G.WASSON exprime les choses de la manière suivante :

« La dernière décennie a vu l'émergence de nouveaux concepts qui s'organisent maintenant de manière suffisamment cohérente pour former un cadre conceptuel opérationnel. A la vision linéaire d'une rivière dont le peuplement serait régi essentiellement par la qualité de son eau s'est progressivement substituée celle d'un hydrosystème multidimensionnel dans lequel les facteurs de contrôle relèvent de la physico-chimie de l'eau, de l'habitat en temps que structuration physique, de l'espace aquatique, des ressources trophique et des interactions biotiques ».

 

Les interdépendances sont mises en évidence selon quatre dimensions :

 

- longitudinale (amont-aval) ;

- transversale (incluant le lit majeur) ;

- verticale (sédiments et sous-écoulements ;

- temporelle (cycles saisonniers et événements rares).

 

Par ailleurs, la sensibilité plus forte à l'environnement amène à valoriser certains usages au détriment d'autres. S'y ajoute pour certains la volonté de réhabiliter l'inondation comme une dimension naturelle de la vie des cours d'eau.

 

La conception du risque en est changée et de nouvelles méthodes d'évaluation et de gestion expérimentées. Pour autant, les formes d'inscription sociale de ces approches restent encore à élaborer.

 

 

Principes d'action

 

La loi sur l'eau de 1992 reconnaît la gestion patrimoniale de l'eau, c'est-à-dire considère le fleuve comme un lieu de ressources à exploiter mais de manière modérée et soucieuse du long terme. Elle n'a pas retenu, suite à un avis du conseil d'Etat, la théorie du fleuve comme hydro-système proposée dans une première version du texte, sans toutefois l'écarter et même en l'invoquant dans les textes d'application. Pourtant nous pouvons considérer ce document législatif comme l'amorce d'une nouvelle approche historique du risque fluvial.

 

En matière de lutte contre les inondations, une telle démarche hydrosystèmique est caractérisée par trois principes d'action :

- faciliter le plus possible le libre écoulement des eaux ;

- définir des zones d'expansion des crues ;

- freiner l'écoulement pour écrêter les crues et alimenter les nappes phréatiques.

 

Ce dernier principe, freiner et étaler les flux, s'inscrit à l'encontre des principes antérieurs, avec la réhabilitation des champs d'inondation, la réhabilitation des lits moyen et majeur des rivières et des fleuves.

 

Les ouvrages de protection traditionnels (digues et barrages) sont aussi vus dans leurs effets négatifs sur le fonctionnement de l'hydrosystème.

 

Un autre principe est édicté par la loi de 1992 qui demande qu'un schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (S.D.A.G.E.) soit décidé par chaque comité de bassin (art.3) et un schéma d'aménagement et de gestion des eaux (S.A.G.E.) par chaque commission locale de l'eau pour un sous-bassin ou un ensemble de sous-bassins (art.4). Ces dispositifs ont parmi leurs objectifs la veille des milieux humides et de la végétation des berges qui participent à la limitation des crues, à la régularisation des débits et à la dépollution naturelle.

 

La circulaire du 15.09.1994 sur l'élaboration des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (S.D.A.G.E.) comporte une annexe sur les enjeux de bassin qui fixe les principes des actions à mener. En matière de prévention et gestion des risques de crues et d'inondation, il s'agit de :

 

- préserver les zones naturelles d'expansion

- protéger les personnes et les biens

- établir la cartographie des zones inondées et inondables

- renforcer les réseaux d'annonce des crues.

 

Ces principes d'action prennent davantage en considération le système fluvial lui-même. Plutôt que de multiplier les ouvrages de protection, d'affiner la méthode de gestion, on veut réhabiliter le risque fluvial d'inondation: on permet l'inondation au moindre coût pour les personnes et les biens.

 

 

Dispositifs financiers et juridiques

 

La loi sur l'eau du 03.01.1992 reprend plusieurs éléments de la réglementation en cours, entre autres elle confirme la compétence et facilite l'action des collectivités territoriales pour récupérer auprès des propriétaires riverains les sommes qu'elles auraient engagées pour des travaux de protection qu'ils auraient négligés (art.31 de la loi, Code rural art.103), en leur donnant le pouvoir d'intervenir au motif d'intérêt général.

 

Elle rappelle que, s'il n'existe pas de PER dans une vallée, le préfet peut élaborer un PSS qui répondra à trois objectifs : permettre le libre écoulement des eaux (principe de 1905) ; conserver des champs inondables (principe de 1935) ; protéger les écosystèmes.

 

Le comité interministériel du 24.04.1994 prévoit un plan décennal où il est précisé que l'entretien des cours d'eaux non domaniaux sera géré conjointement par des fonds d'Etat, les collectivités territoriales, les Agences et les riverains. Il propose des «plans simples de gestion» qui donnent la priorité dans les aides aux associations syndicales de riverains.

 

La loi du 02.02.1995 (loi BARNIER) reprend un certain nombre des recommandations du comité interministériel de janvier 1994. Elle précise les conditions de subvention aux travaux de protection : entretien des cours d'eau (programme décennal financé à 40% par l'Etat), protection, restauration des champs naturels d'expansion des crues, protection des zones urbanisées. Elle prévoit deux types de contrat de rivière associant les différents partenaires, publics et privés : contrat A pour l'assainissement ; contrat B pour l'aménagement du lit et des berges.

 

Le S.D.A.G.E. du bassin R.M.C.

 

Le S.D.A.G.E. du bassin R.M.C. a été voté par le comité de bassin le 20/12/1996, après un processus d'élaboration et de concertation d’environ cinq ans, impliquant entre autres 29 Conseils Généraux et 9 Conseils Régionaux.

 

A cette occasion, l'Agence de Bassin a produit un atlas qui est une mine de renseignements sur le bassin.

 

Le S.D.A.G.E. comporte 10 domaines d'action dont la gestion des risques d'inondation Il constate des altérations des milieux naturels par les barrages et les seuils établis sur les cours d'eau, l'isolement des bras morts, le drainage et le remblaiement des zones humides, la canalisation, l'extraction de gravier, l'endiguement, et propose des mesures reprenant le rapport DAMBRE :

 

- procéder à un inventaire des risques naturels et de définir des périmètres prioritaires à étudier,

- réaliser un modèle hydraulique global du Rhône,

- mesurer l'impact physique des aménagements récents,

- produire des cartes de risques fiables.

 

Il prévoit que 600 communes du bassin aient un PPR dans les cinq années à venir.

 

L'action est orientée vers la maîtrise des aléas naturels (érosion, ruissellement) pour permettre la libre divagation des cours d'eau, conserver les champs d'inondation en lit majeur, créer d'éventuelles nouvelles zones d'expansion des crues.

 

Si des zones habitées doivent être protégées, les remblais et digues devront être clairement justifiés et les endiguements étroits en bordure de lit mineur qui nuisent aux relations verticales et latérales du cours d'eau seront délaissés au profit d'ouvrages qui laissent plus de liberté au cours lui-même. L'insistance est mise sur le progrès des connaissances et l'application des règlements pour éviter de générer des risques avec des aménagements qui ne s'imposeraient pas.

 

Les S.A.G.E. et les contrats de rivière

 

Des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) qui étaient déjà à l'étude pour planifier la politique de l'eau sur des espaces restreints (bassin versant, nappe...) peuvent désormais être promulgués: ils doivent correspondre aux directives du SDAGE, qui demande un volet spécifique concernant la prise en compte du risque (mesures 3.2.7.1b). SDAGE et SAGE ne sont pas opposables aux tiers. L'administration doit y rendre compatible ses actions dans le domaine de l'eau, et dans les autres domaines comme l'urbanisme, elle doit en tenir compte ou expliquer pourquoi elle ne le fait pas.

 

Antérieurs aux SAGE, les « contrats de rivière « organisent des programmes d'action entre plusieurs partenaires financiers et techniques. A l'heure actuelle il existe en Rhône Alpes de nombreux contrats (Arve, Fure, les quatre vallées, Gier, Vercors, Doux, Drôme, Ouvèze, Ardèche, Turdine), ou sont en préparation (Reyssouze, Suran, Ange, Albarine, Chéran, Guiers, Garon, Herbasse) ou en projet (Yzeron, Ay, Eyrieux, Eygues).

 

Le risque apparaît un bon thème fédérateur et mobilisateur pour amorcer un SAGE. A l'inverse, ce type de procédure, est une façon pour certains organismes d'aborder la prévention du risque, intégrée dans une démarche d'ensemble.

 

Ainsi, la Région Rhône-Alpes s'est fortement engagée dans les contrats de rivière et maintenant dans les SAGE, et ce n'est qu'en lien avec ce type de procédure qu'elle accepte de financer des travaux de protection contre les inondations; hors des aides exceptionnelles à l'occasion des crues de 93-94, mais pour lesquelles elle a demandé au GRAIE, en collaboration avec la DIREN et l'Agence de l'eau, une évaluation, afin d'apprécier la qualité de travaux décidés dans l'urgence et sans vue d'ensemble.

 

De son côté, l'Agence de l'eau a pu justifier son engagement dans la restauration et la mise en valeur des milieux aquatiques en faisant valoir qu'après avoir investi dans l'amélioration de la qualité des eaux (le contenu), pour aller plus loin, il fallait s'intéresser au contenant. Un cours d'eau naturel ayant un pouvoir épurateur fort, il fallait soutenir la préservation et la restauration des milieux.

 

Par ailleurs, on constate, le long du Rhône, les démarches de collectivités pour se réapproprier leur fleuve et ses berges.

 

Ainsi, en 1987, la Communauté urbaine de Lyon a-t-elle obtenu du Service de la Navigation la concession des fleuves dans l'agglomération lyonnaise pour une durée de 30 ans et passé avec lui un bail emphytéotique pour l'aménagement des berges du Rhône dans le cadre de son « Plan Bleu ». De leur côté, les communes du Sud de l'agglomération ont obtenu de la CNR un débit minimum plus important dans le Vieux Rhône, permettant de lui redonner vie et attractivité, ceci dans le cadre d'un programme d'aménagement des berges du Vieux Rhône et de l'Ile de la Table Ronde. Initialement, c'est un seuil qui était prévu par les élus, l'influence de spécialistes en écologie a permis d'abandonner cette solution.

 

 

Techniques

 

La démarche « hydrosystèmique » se traduit par plusieurs techniques nouvelles ou retrouvées :

 

- réservoirs de stockage des eaux ;

- barrages d'écrêtement des crues prévus aussi bien pour les débits liquides que solides ;

- systèmes de stockage avec débit de fuite nul ou très faible pendant la pluie pour retenir les eaux de ruissellement ;

- champs d'inondation en amont des agglomérations.

 

L'entretien des cours d'eau devient un impératif, qu'ils soient navigables ou non. On ne procède plus systématiquement à des draguages mais on cherche à remettre en état lônes, méandres..., avec des taillis sur berges et des flores adaptées à la rétention des eaux.

 

Ainsi, les travaux effectués sur les rivières alpines ayant eu des effets hydrauliques satisfaisants mais des effets hydrosystémiques néfastes en raison des sédiments, plusieurs solutions sont aujourd'hui proposées : laisser les flux de sédiments en montagne, arrêter l'extraction, aménager la divagation en plaine, recharger les fonds de lits (PEIRY, 1994, p.55). De même, les extractions et le draguage effectués pour conserver le lit mineur ont commencé sur l'Isère avec les barrages E.D.F. en 1950 : ceci a entraîné l'incision du lit par érosion régressive et l'abaissement de la nappe phréatique, qui, à son tour, a provoqué des sécheresses de culture et menacé d'écroulement des ouvrages d'art comme les ponts routier ou ferré à Montmélian en 1979 et 1980, bien que les extractions aient été suspendues depuis 1972 et des seuils rétablis (DIDIER, 1994).

 

En matière d'articulation avec la gestion des risques, nous avons déjà évoqué l'apport à cette démarche de la méthode « inondabilité » du CEMAGREF.

 

 

Effets physiques

 

Les champs d'inondation favorisent l'écrêtement des crues ; aussi les digues sont-elles moins utiles sauf les digues transversales qui freinent le flux. Le reboisement est à nouveau possible qui favorise l'infiltration des eaux. La réhabilitation de la fonction du lit mineur permet de réduire la dimension des lits et de refaire les méandres, mouilles et seuils. La réhabilitation du lit moyen permet de le surélever, de l'élargir, de construire des digues anti-érosion qui étalent l'onde de crue.

 

Concernant le Rhône se pose toutefois la question de l'irréversibilité des aménagements passés.

 

 

Effets sociaux

 

Complexité des compétences et difficultés de la concertation

 

Les villes redécouvrent les fleuves comme une des dimensions de leur environnement interne pour les loisirs, le paysage... Cette nouvelle appréhension des relations fIeuve-ville suppose une qualité des eaux certaine, des aménagements prévus en fonction des débordements, une concertation entre les communes d'agglomération et les communes rurales pour la prise en compte des inondations et des pollutions possibles. Mais le partenariat n'est pas aisé.

 

Les compétences sont mieux réparties mais toujours de manière complexe, ce qui ne veut pas dire irrationnelle.

 

Conflits d'intérêts

 

Une autre difficulté survient lorsque l'on gère les cours d'eau dans leurs relations avec les berges :

« Cette prise en compte de la dimension latérale dont l'intérêt écologique et économique n'est plus à démontrer (...) pose un problème majeur de gestion sur des rivières à forte instabilité spatiale telles que les rivières à méandre ou à tresses des zones de montagnes et de piémonts » (PIEGAY, 1995, p.90).

 

On retrouve les anciens conflits d'intérêts : les propriétaires de lits boisés voient leur profit diminuer si la forêt alluviale devient zone inondable ou érodable, certaines parcelles de ces terrains sont parfois même cultivées.

 

« Les collectivités locales ne semblent pas toujours favorables à un système équilibré, biologiquement et physiquement diversifié qui exigerait un espace de remaniement et nécessiterait une adaptation des hommes et des usages à une période d'inondation dans un secteur où le lit majeur est de plus en plus occupé » (LANDON, PIEGAY, 1994, p.70). Ces mêmes auteurs constatent qu'une fois prise la décision de créer des campings en bord de rivière, « cette implantation autorisée en lit majeur encourage aujourd'hui certains élus à prôner l'incision. A court terme celle-ci augmente la capacité d'évacuation des crues et réduit donc la submersibilité des zones convoitées » (p.70).

 

 

Logique et acteurs dominants

 

La théorie hydrogéomorphologique domine cette dernière période ; elle se trouve à la base de plusieurs textes officiels comme le plan décennal de 1994 ou l'ouvrage du ministère de l'Environnement sur la lutte contre les inondations (1996). Le génie écologique l'emporte sur le génie urbain : non pas que la protection de l'environnement en soit le souci premier, mais on s'intéresse désormais au fonctionnement hydrogéomorphologique, à l'équilibre hydrobiologique.

 

Cette approche est principalement animée par des scientifiques de plus en plus appelés à proposer des solutions, comme hier on pouvait faire appel aux ingénieurs pour réduire ou maîtriser le risque fluvial. Les associations de protection de l'environnement jouent aussi un rôle important (COULET, 1992, p.284).

 

L'analyse systémique sous-tend de nouveaux modes de gestion, non plus linéaires ou spatiaux, mais globaux. Par gestion globale, BETHEMONT entend une « gestion étendue à l'aire du bassin et intégrant aux problèmes de gestion sectorielle, les problèmes de conservation et de préservation des équilibres naturels dans leur fonctionnalité » (1991, p.260).

 

Mais cette approche du risque peut être animée par des tendances plus radicales : « On abandonne la gestion par filière d'usage, le projet d'aménagement ne devant pas favoriser un usage aux dépens des autres. C'est ce qu'on pourrait appeler une gestion intégrée des usages (...). Il reste encore un pas à faire pour atteindre l'étape suivante : la gestion écologique intégrée : c'est-à-dire d'avoir pour objectif le fonctionnement du système fluvial (apprendre à le connaître, à évaluer ses potentialités, et, dans un deuxième temps seulement envisager d'intervenir pour le bénéfice de l'Homme sans dégrader le système). C'est ce qui est actuellement tenté pour la gestion de la basses vallée de l'Ain » (COULET, 1992, p.284).

 

Par gestion écologique intégrée, on entend ici une gestion qui prenne en compte le fonctionnement propre du cours d'eau et cherche à le réhabiliter comme système naturel où l'homme doit ou peut trouver sa place sans le détruire. L'usage des aménagements effectués sur les berges et les cours d'eau seront revus selon cette nouvelle optique : déjà la Drôme est redevenue un cours libre sans aucune retenue.

 

La période actuelle semble inaugurer une nouvelle approche du risque qui retrouve, pour une part, celle que nous décrivions pour l'ère anté-industrielle, non parce qu'on fuie le risque par peur ou par méconnaissance de savoir-faire, mais parce que le progrès des connaissances amène les hommes à se mettre à l'écart du risque, afin d'assurer, d'une part, le bon fonctionnement du système fluvial et, d'autre part, une vie sociale et économique durable.

 

 

 

 

CONCLUSION

 

 

Depuis 1964, date de la création des Agences de bassin, « petit à petit, le concept de gestion d'un espace succède à la gestion traditionnelle d'un linéaire » (PIEGAY, 1995, p.90). Après une période de prévention organisée et concertée du risque fluvial (ouvrages, réglementations, assurances...), on en vient à une période où est reconnue la nécessité de gérer le risque tel qu'il est, plutôt que de multiplier à l'infini et sans de meilleurs résultats, la protection des personnes et des biens.

 

Les cinq approches du risque fluvial présentées ne sont pas exclusives dans la pratique. Chaque nouvelle période se réapproprie les techniques et principes d'action antérieurs en les reconfigurant. De nouvelles missions peuvent être données aux équipements, par exemple les priorités changées dans les consignes de gestion des barrages, le respect de la dynamique fluviale inclue dans la conception des aménagements, etc. Ce ne sont plus tout à fait les mêmes acteurs ni les mêmes cultures à l'oeuvre à chacune de ces périodes dominées par des logiques différentes dans l'approche du risque fluvial.

 

Se pose toutefois avec acuité la question de l'articulation entre les institutions, leurs capacités d'action et la mise en place de moyens financiers adaptés. De façon schématique, on peut dire qu'au niveau du bassin du Rhône, on risque de se retrouver avec trois entités partenariales :

- la CNR dans une logique de mise en valeur des ressources du fleuve et de maîtrise du risque fluvial à cette fin ;

- L’Institut Interdépartemental du Bassin Rhône-Saône chargé d'associer les collectivités locales à l'élaboration d'un plan de gestion du risque fluvial ;

- L'Agence de l'eau dans une logique de préservation de la ressource et de l'écosystème.

 

Pour autant, aucune n'a à la fois les prérogatives et les moyens d'articuler la régulation des usages et la promotion d'une meilleure gestion des risques à l'échelle du bassin. .

 

 

 

 

NOTES

 

1. GEORGE P., La Région du Bas Rhône, 1935, cité par RITTER, 1973, p.25.

2. MICHELOT date de 1836 la création d'un Service Spécial du Rhône, de même que RITTER.

3. Mission interministérielle sur les inondations de la vallée du Rhône en aval de Lyon d'octobre 1993 et janvier 1994. (DAMBRE, 1994). L'envoi de cette mission a été confirmé par le Comité interministériel consacré à la prévention des risques naturels majeurs, lors de sa réunion du 24/1/1994.

4. Ainsi, le 10 octobre 1993, s'ouvre une brèche dans la digue de Figarès, le long du Petit Rhône, et plus de 100 millions de m3 inondent la Camargue.

5. D'autre part, l'utilisation pour la prévention des risques était loin d'être assurée comme l'illustre la citation suivante, concernant l'Ouvèze : «On a d'abord curé en amont plutôt qu'en aval parce qu'en amont il y avait du gravier à récupérer. L'argent qu'on a gagné aurait du servir à nettoyer l’Ouvèze en bas» (BRIAND, VNF, 1994, p.51).

 

 

 

 

 

BIBLIOGRAPHIE (documents consultés)

 

 

Agence de l'eau du bassin Rhône-Méditerranée-Corse, Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion de l'Eau, 1996.

 

BALLANDRAS Stéphane, Les crues torrentielles de l'été 1987 dans les Alpes Françaises. Interprétation et enseignements, Revue de Géographie Alpine, 1993/3, p.13-32.

 

BELMONT A., Etude historique de la dynamique fluviale dans la plaine de Miribel-Jonage (Haut-Rhône) à la fin du Moyen Age, Revue de Géographie de Lyon, 1989/4, p.191-196.

 

BETHEMONT Jacques, Aménageurs et riverains face aux inondations dans la vallée du Rhône. Bilan des politiques d'aménagement, in Colloque d'Avignon, octobre 1994, Inondations dans le bassin du Rhône. Que faire ?, 1994, Editions Naturellement, Pantin.

 

BETHEMONT Jacques, Les grands bassins fluviaux et le concept environnemental, Quatrièmes entretiens Jacques Cartier, décembre 1991, Revue de Géographie de Lyon, 1992/4, p.257-260.

 

BETHEMONT Jacques, PELLETIER Jean, Lyon et ses fleuves: des berges perdues aux quais retrouvés, Revue de Géographie de Lyon, 1990/4, p.300-307.

 

BORDEAUX Louis, La question du Rhône. Projets d'aménagement du fleuve, navigation, énergie hydraulique, irrigation, 1920, Paris, Payot.

 

BOUCHET Michel, Le Rhône, la CNR et les autres, Revue de Géographie de Lyon, 1980/3, p.241-262.

 

BRAVARD Jean Paul, A propos de quelques formes fluviales de la vallée du haut Rhône français, Revue de Géographie de Lyon, 1982/1, p.39-48.

 

BRIAND, Service la Navigation Rhône-Saône, Les schémas d'aménagement et de gestion de l'eau (SDAGE) et les inondations, Inondations dans le bassin du Rhône. Que faire ?, colloque d'Avignon 01/10/1994, Paris, édition Naturellement.

 

CADIOU Alain, Les agences françaises de l'eau ou 25 ans de développement durable, in LORRAIN Dominique, Gestion urbaine de l'eau, 1995, Paris, Economica.

 

CHASTAN Bernard, GlLARD Olivier, LAVABRE Jacques, La difficulté d'estimation rapide des débits observés en crue: exemple des crues de l'Ouvèze du 22 septembre 1992, Revue de Géographie de Lyon, 1993/2-3, p.152-158.

 

CNR-BETURE SETAME, Etude des zones d'activités et d'habitations en Val de Saône, pour le Syndicat mixte d'étude pour l'aménagement du bassin de la Saône et du Doubs.

 

COGEZ Claire, L'eau dans la ville. Nouveaux outils, nouvelles démarches. Le P.O.S. et l'assainissement, janvier 1988, Service d'Assainissement départemental de Seine-Saint Denis, ronéotypé.

 

COGEZ, BRUNELOT, DELATTRE, DESNEUX, LEDRU, PEREZ (Direction de l'Eau et de l'Assainissement, Département de Seine-Saint Denis, Les eaux pluviales et la vie urbaine en Seine­Saint Denis: enjeux, défis, orientations, colloque européen «La gestion de l'eau», décembre 1990.

 

Colloque d'Avignon, octobre 1994, Inondations dans le bassin qu Rhône. Que faire ?, 1994, Editions Naturellement, Pantin.

 

COMBY Jacques, Bilan social et économique de la séquence orageuse du 22 septembre 1992 dans le sud du couloir rhodanien, Revue de Géographie de Lyon, 1993/2-3, p.175-192.

 

Communauté Urbaine de Lyon, Plan Bleu, schéma d'aménagement des berges de la Saône et du Rhône, 1991.

 

COULET Monique, Le rôle des associations dans la prise en compte des problèmes de l'environnement dans la gestion des grands fleuves, Revue de Géographie de Lyon, 1992/4, p.281­285.

 

DAMBRE Jean Louis et alii, Mission interministérielle sur les inondations de la vallée du Rhône en aval de Lyon d'octobre 1993 et janvier 1994, mai 1994.

 

DEUTSCH J. C., HUBERT G., VIDAL-NAQUET P. A., Le risque pluvial urbain. Etude des facteurs socio-économiques, des acteurs et des logiques de gestion. Noisy-le-Grand, CERGRENE (ENPC-ENGREF), Marseille : CERPE. Rapport pour l'INGUL, appel d'offre de recherche sur les risques et les réseaux urbains, 75 p + annexes, 1995.

 

DIDIER M., Relation entre l'enfoncement du lit de l'Isère et la stabilité de ses îles dans le Grésivaudan, Revue de Géographie Alpine, 1994/2, p.147-155.

 

Direction de l'Architecture et de l'Urbanisme, Direction de l'Eau, Direction de la Prévention, des Pollutions et des Risques, Cartographie des zones inondables. Approche hydrogéomorphologique, 1996, Paris, Editions Villes et Territoires.

 

Direction de l'Eau et de la Prévention des Pollutions et des Risques, Délégation aux Risques majeurs, Catalogue des mesures de prévention. Inondations, 1989, Paris, La Documentation Française.

 

Direction Régionale de l'Environnement Rhône-Alpes, Débits des cours d'eau en Rhône-Alpes, 1995.

 

DOURLENS Christine, La ville, risques et péril, Les Annales de la recherche urbaine, 1988/40, p.3-10.

 

DÜRRENMATT Guy, Le Rhône autrefois, 1987, éd. Curandera.

 

GlLARD O., et alii, Guide pratique de la méthode inondabilité, Etude Inter-Agences de l'Eau, 1996.

 

GRES G., Les travaux d'aménagement de la chute de Baix - Le Logis neuf par la C.N.R., Le Génie Civil, 1958, n° 12, p.265-271.

 

GUILHAUDIN P., Le Rhône : quels objectifs de gestion ? Présentation du Plan d'Action Rhône, Revue de Géographie de Lyon, 1992/4, p.293-298.

 

I.F.E.N., Sources principales de données sur l'environnement, 1994.

 

JACQ, La protection contre les inondations, in D.A.E.I., 40 ans de politique de l'eau en France, 1987, Paris, Economica, p.319-334.

 

JIMENEZ, Compagnie Nationale du Rhône, L'aménagement du Rhône réalisé par la C.N.R., Inondations dans le bassin du Rhône. Que faire ?, colloque d'Avignon 01/10/1994, Paris, édition Naturellement.

 

KLINGEMAN P., BRAVARD J. P., GIULIANI V., Les impacts morphodynamiques sur un cours d'eau soumis à un aménagement hydroélectrique à dérivation: le Rhône en Chautagne (France), Revue de Géographie de Lyon, 1994/1, p.73-87.

 

KOlA Marie, BLANCHER Philippe, La Vie après la catastrophe. Réflexions sur les conséquences des inondations de septembre 1992 dans l’Aude et le Vaucluse à partir des récits de la population, 1993, Secours Catholique.

 

LANDON Norbert, PIEGAY Hervé, L'incision des deux affluents subméditerranéens du Rhône : la Drôme et l'Ardèche, Revue de Géographie de Lyon, 1994/1, p.63-72.

 

LAURENT Jean Luc, directeur de l'Eau, ministère de l'Environnement, in MARIANI, 1994.

 

LECORNU Jacques, directeur de l'Exploitation, C.N.R., in MARIANI, 1994.

 

LORIFERNE, Situation en 1945 au lendemain de la guerre. Principaux facteurs d'évolution des 40 dernières années, in D.A.E.I., 40 ans de politique de l'eau en France, 1987, Paris, Economica, p.193­202.

 

MARIANI Thierry, Inondations: une réflexion pour demain, 1994, rapport de l'Assemblée nationale n° 2641, 2 tomes.

 

MARNEZY Alain, Un exemple de catastrophe hydrobiologique évitée : l'obstruction de l'Arc par la crue du torrent de l'Envers en juin 1992, Revue de Géographie de Lyon,1993/2-3, p.293-298.

 

MELISSOS, Rapport de présentation du secteur sauvegardé de. Beaucaire, Ville de Beaucaire, non publié, 45 p., 1991.

 

MICHELOT Jean Louis, Evolution des paysages fluviaux de la vallée du Rhône dans le secteur du Péage de Roussillon, Revue de Géographie de Lyon, 1983/4, p.307-324.

 

PAUTOU G., BRAVARD J. P., L'incidence des activités humaines sur la dynamique de l'eau et l'évolution de la végétation dans la vallée du Haut-Rhône français, Revue de Géographie de Lyon, 1982/1, p.63-79.

 

PAUTOU G., GIREL J., Intervention humaine et changements de la végétation alluviale dans la vallée de l'Isère (de Montmélian au Ports Saint Gervais), Revue de Géographie Alpine, 1994/2, p.127-146.

 

PAUTOU G., GIREL J., PAUTOU M.P., GRUFFAZ R., Hydrologie, paludisme et démoustication. L'exemple de la Région Rhône Alpes, Revue de Géographie Alpine, 1995/1, p.33-52.

 

PEIRY J. L., SALVADOR R. G., NOUGUIER F., L'incision des rivières dans les Alpes du nord: état de la question, Revue de Géographie de Lyon, 1994/1, p.47-56.

 

PEIRY J. L., NOUGUIER F., Le Drac dans l'agglomération de Grenoble: première évaluation des changements géomorphologiques contemporains, Revue de Géographie Alpine, 1994/2, p.77-96.

 

PELOSA TO Alain, Au fil du Rhône. Histoires d'écologie (1971-1991), 1992, Paris, Messidor.

 

PELOSATO Alain, Le Rhône, 1996, Paris, PUF, OSJ n° 1507.

 

PIEGAY Hervé, Dynamique et gestion de la ripisylvie de quelques cours d'eau à charge grossière du Bassin du Rhône (l’Ain, l’Ardèche, le Giffe, l'Ouvèze et l'Ubaye), XIXème - XXème siècles, 1995, thèse Lyon I.

 

PIEGAY H., LAMA E., L'intégration des stratégies foncières individuelles dans la gestion des lits majeurs boisés. Exemple de quatre rivières de rang intermédiaire du bassin du Rhône, Revue de Géographie Alpine, 1995/1, p.89-110.

 

PIGEON P , Ville et environnement, Géographie d'aujourd'hui, Nathan, Paris, 1994.

 

POINSART O., BRAVARD J. P., Etude granulométrique de la charge de fond d'un canal de Miribel (Haut-Rhône), Revue de Géographie de Lyon, 1989/4, p.240-251.

 

RAVIER Guy Charles, L'Agence de bassin Rhône-Méditerrannée-Corse, un outil antipollution prometteur pour Rhône-Alpes ? , Revue de Géographie de Lyon, 1979/1, p.39-65.

 

RITTER Jean, Le Rhône, 1973, Paris, PUF, QSJ n° 1507.

 

SAVEY P. (C.N.R.), Voie navigable et environnement, Revue de Géographie de Lyon, 1979/1, p.6-16.

 

SA VEY P. (C.N.R.), La gestion environnementale du Rhône, Revue de Géographie de Lyon, 1992/4, p.285-292.

 

SOLERY Marc (P.D.G. de V.N.F.), in MARIANI, 1994.

 

Revue Synergie Environnement, Inondations, la ville au risque de l'eau, 1996/9, Saint-Germain-en-Laye.

 

TOURNIER Gilbert (C.N.R.), Rhône, dieu conquis, 1952, Paris, Plon.

 

VIDAL-NAOUET Pierre, Risques et réseaux: les coupures d'eau, Les Annales de la recherche urbaine,1988/40, p.37-46.

 

VIVIAN M., L'hydrologie artificialisée de l'Isère en amont de Grenoble. Essai de quantification des impacts des aménagements, Revue de Géographie Alpine, 1994/2, p.97-112.

 

WASSON J. G. (CEMAGREF), La rivière et l'homme : vers une gestion par bassin intégrant la dimension écologique, Revue de Géographie de Lyon, 1992/4, p.333-343.