ASSURANCE, VULNERABILITES ET PROCESSUS D'EXCLUSION

 

 

 

 

La notion de précarité est couramment utilisée aujourd'hui pour décrire la situation d'instabilité de beaucoup de personnes, leur risque de basculer dans une situation de grande pauvreté. Un sinistre, comme la perte d'un emploi stable, déclenche alors un processus de marginalisation en ce sens que ces personnes et leur famille ne peuvent plus accéder à des biens qu'une société juge fondamentaux : l'éducation, les soins, les revenus de subsistance...Peut-il exister une gestion des risques sociaux qui s'inspirerait de celle des risques technologiques et naturels ? Quels dispositifs inventer qui contrôlent l'évolution de cette précarisation et la freinent ? Comment rétablir une base de stabilité qui permette aux personnes d'investir dans leur propre existence, de favoriser leur développement, de ré-envisager un avenir ?

 

Il existe des dispositifs pour observer l'évolution des risques sociaux, les mécanismes qui les engendrent ou les conséquences des sinistres, et pour inciter les personnes à changer de comportement.

-          Dans les dispositifs de prédiction et d'alerte, on emploie parfois la notion de « seuil de risque » : si les responsables de mutuelles, de sociétés d'assurances, de santé publique ou les bailleurs de logements sociaux en ont besoin pour avoir une vue d'ensemble, en revanche les travailleurs sociaux préfèrent une estimation individualisée des risques courus par les personnes qu'ils suivent.

-          Les dispositifs d'alarme et d'urgence semblent particulièrement performants, dans la mesure où l’opinion publique ne supporte pas les situations de détresse ; l'effort de solidarité prend généralement deux formes : la générosité privée et l'acceptation d'impositions nouvelles.

-          En revanche, ce sont les dispositifs d'indemnisation et de réhabilitation qui souffrent le plus de critiques et révèlent un certain nombre de contradictions entre les principes annoncés et leur mise en oeuvre : Revenu Minimum d'Insertion, Aide Médicale Généralisée, accès au crédit au logement.

 

La plupart des observateurs s'accordent à dire que, par rapport à d'autres pays, le système français de protection sociale est parvenu à freiner l'exclusion. Plusieurs analyses, dont celle menée par Economie et Humanisme (1) font apparaître des paradoxes dans la gestion actuelle des risques sociaux de personnes en grande précarité et mettent en lumière les différentes logiques des acteurs de cette gestion.

 

 

Paradoxes

 

Beaucoup pensent  que la prise en charge des risques pour les personnes en voie d’exclusion exige un droit qui se traduit par des procédures simplifiées, un accompagnement social individualisé, des investissements ciblés, etc. Dès lors la question est posée : comment ne pas pérenniser cette «discrimination positive» si l'on veut éviter toute discrimination économique et sociale ?

 

Les mêmes pensent que des procédures d'assistance sont nécessaires pour entrer dans un système d'assurance. En effet, la technique assurantielle pour couvrir les risques des populations les plus exposées et démunies suppose que ces populations aient la possibilité économique et sociale d'y recourir : leur absence de revenus et leurs handicaps culturels ne leur permettent généralement pas d'entrer dans cette logique. Des dispositifs spécifiques ont été inventés pour les aider et les assister.

 

On constate qu'indépendamment des choix idéologiques différentes logiques sont associées dans la couverture des risques sociaux, qui combinent, depuis un siècle en France, procédures d'assurance et d'assistance, d'obligation et de volontariat : ce sont les logiques du marché, du droit et du groupe social.

 

-          En stricte logique de marché, on ne parle de risque que lorsqu'il devient un produit d'assurance. Le reste relève de l'assistance : assistance mutuelle au sein d'une famille, d'un quartier, d'une profession ou d'une nation. Si l'on ne dispose pas de données suffisantes pour calculer un risque ou si sa garantie se révèle trop coûteuse, il n'est pas assurable par le marché.

-          Mais si une société juge inacceptable tel ou tel risque, elle peut se doter de dispositifs en créant un véritable droit social. Cette logique du droit social repose alors sur un contrat social, celui de citoyens qui s'entendent à un moment donné de leur histoire commune sur la nécessité d'accorder les mêmes possibilités à toutes les personnes se trouvant dans la même situation. Les procédures pour garantir ce droit peuvent être assurantielles ou assistantielles : assurances sociales avec prélèvement obligatoire à la source et dépense à «guichet ouvert», assistance par le biais d'impôts et de taxes. La crise économique et sociale a révélé que de nombreuses personnes ne peuvent pas accéder aux assurances sociales ou privées et ont besoin de dispositifs spécifiques.

-          On retrouve alors ce qui fut à l'origine de l'assurance des risques sociaux avec les sociétés de secours mutuels ou les mutuelles professionnelles: une certaine logique du groupe social sous-tend aujourd'hui encore des initiatives de solidarité locale. Le nouvel essor des actions mutualistes, celles des associations de quartier pour l'assistance aux chômeurs, des comités d'entreprise pour les ex-salariés retraités ou licenciés, l'appel aux liens communautaires, ethniques ou religieux..., peuvent s'interpréter comme des actions de solidarité entre semblables.

 

Il est apparu, à la lecture des travaux sur les risques sociaux et à travers le travail de terrain, que l'exclusion sociale montrait moins l'échec d'un système particulier de protection sociale, l'échec de l'Etat-providence, que les failles actuelles dans l'imbrication des logiques à l’oeuvre, les failles d'une «société assurantielle». Quand ces logiques ne parviennent plus à s'ajuster, des personnes sont précarisées et progressivement exclues du système social. Plusieurs des initiatives actuelles refusent de choisir une logique contre une autre : à l’inverse elles tiennent précisément compte des deux termes des « paradoxes de la gestion des risques sociaux », afin d’améliorer leur efficacité et de freiner le processus d’exclusion.

 

 

Initiatives

 

A Marseille, le Conseil Général a proposé une alternative à l'Aide Médicale Généralisée (A.M.G.) pour les bénéficiaires du R.M.I., jugeant cette procédure lourde et discriminante dans la mesure où les personnes quémandent un bon à chaque acte et pour chaque membre de leur famille. En 1989, a été mis en place un dispositif de mutualisation qui répond à deux motifs d'ordre « assurantiel » : ne pas assister les personnes mais les intégrer dans un dispositif d'assurance, favoriser l'accès rapide aux soins pour réduire la nécessité de traitements hospitaliers et donc réduire les dépenses. Le Conseil Général a passé convention avec deux mutuelles, la Mutuelle Provençale de la Solidarité et la Mutuelle Solidarité, et a créé une prestation extra-légale, en remplacement de l'A.M.G., qui rend gratuite la cotisation mutualiste. Les centres communaux étudient les droits des personnes (conditions de ressources, défaut de garanties) et choisissent de recourir à l'A.M.G. ou bien à l'adhésion à l'une ou l'autre des mutuelles (ou au deux) qui établit une carte de mutualiste pour le bénéficiaire.

 

Aux yeux de ses promoteurs et de ses gestionnaires, ce dispositif représente une avancée dans la prise en charge des familles en difficulté, car il les réinscrit dans un réseau social : « mutualiser, cela veut dire se retrouver à part entière avec les autres mutualistes, c'est-à-dire retrouver pleinement son identité sociale » (2).

 

Dans la même optique, trois médecins de la santé publique de l' Ain (sécurité sociale, département et ville de Bourg-en-Bresse) ont inventé un dispositif d'accès aux soins pour les jeunes qui ne peuvent prétendre aux droits dérivés du dispositif R.M.I. En 1991, l'association Santé-Jeunes a été créée par la mairie de Bourg-en-Bresse, la mission locale pour l'insertion des jeunes et le centre de médecine préventive de la Caisse Primaire d'Assurance Maladie pour couvrir l'assurance complémentaire maladie des 16-25 ans qui en sont dépourvus. La Mutualité de l'Ain, assureur des bénéficiaires du R.M.I. par convention avec le Conseil Général, gère ce dispositif. L'Etat au départ, le Conseil Général, la ville de Bourg-en-Bresse et la Mutualité de l'Ain (sur son fonds social) financent le système. Une carte d'accès aux soins en médecine publique et libérale est accordée aux jeunes moyennant une cotisation proportionnelle aux revenus : de 5 à 90 francs par mois. La sécurité sociale paie directement les professionnels de la santé et se fait rembourser, par la Mutualité de l'Ain, la part d'assurance complémentaire. Les syndicats de professionnels (médecins, dentistes et opticiens) ont signé une convention avec l'association pour engager leurs adhérents à soigner, sans avance de frais, les jeunes sur présentation de leurs cartes de sécurité sociale et de Santé-Jeunes. Ce partenariat a permis le succès du dispositif, puisqu'il évite de dépendre d'un financeur prépondérant et mobilise plusieurs acteurs de la santé, de l'action sociale et de l'assurance. Ce dispositif remplace l'A.M.G. et préfère donc à la logique assistantielle une pratique assurantielle.

 

Dans le secteur de l'accès au logement, les mêmes préoccupations apparaissent. En 1985, 35 associations du département du Rhône, en particulier les Centres d'Hébergement et de Réhabilitation Sociale, ont créé l'Association Collective d'Aide au Logement (A.C.A.L.) pour gérer les garanties d'accès au logement et les régies d'avance pour les familles démunies. Les ressources provenaient de fonds d'Etat, comme le Fonds d'Aide au Relogement et de Garantie, de subventions des Caisses d'Allocations Familiales, puis du Conseil Général. De 1985 à 1992, 2400 baux furent signés auprès de 19 bailleurs publics, 24 régies et 10 propriétaires privés. L' A.C.A.L. organisa aussi des sous-Iocations par baux glissants sur le quota de logements sociaux gérés par le Préfet. Elle assurait le suivi social des familles ainsi logées. Mais devant l'augmentation des demandes et des sommes engagées, le contrôle financier s'accentua. Les financeurs et les bailleurs exigèrent davantage de garantie de la part des associations et des familles. Cette rigueur aboutit à exclure du marché du logement des familles qui ont besoin d'un dispositif de prévention des impayés, conçu à l'origine au bénéfice du propriétaire comme du locataire.

 

L'insertion par le logement est pensée de manière théorique comme si un logement décent suffisait pour une bonne intégration sociale. En fait, l'intégration dans le tissu social suppose la consolidation de liens de proximité autour des familles pour freiner leur exclusion; aussi ont-elles besoin d'une certaine stabilité au lieu de leur précarité antérieure. Pour que les logements d'insertion ne soient pas identifiés comme tels par l'entourage et ne stigmatisent pas leurs locataires, l'organisme Habitat et Humanisme demande de les insérer dans des immeubles ordinaires : ce ne seraient pas les familles qui changeraient de logement mais le logement qui changerait de statut au fur et à mesure que leur situation évoluerait. De plus, si l'on veut que l'insertion par le logement réussisse, un accompagnement social des locataires est nécessaire pour réduire les facteurs de risque : par exemple, l'apprentissage de la vie en immeuble ou bien l'assurance pour dommages causés à des tiers ou à soi-même.

 

 

Un droit à l'assurance

 

Le Conseil Economique et Social (3) a mis en garde contre les risques qu'engendre une approche des situations de précarité exclusivement en termes de « discrimination positive » : risque de stigmatisation de personnes qui préféreront ne pas faire valoir des droits qui les classent parmi les publics défavorisés, risque d'enfermement dans un système d'assistance, « non seulement sans assurance de continuité mais aussi sans perspective de promotion ni d'intégration », risque de « se contenter d'offrir aux plus démunis des perspectives de survie à court terme » (minimum d'énergie, de ressources, de logement, d'activité…), risque d'accumuler des actions temporaires, sectorielles, sans synergie ni dynamique d'ensemble, risque de consolidation d'une société duale acceptée comme telle (4).

 

Au nom de l'équité on perpétue aujourd'hui des systèmes d'assistance au lieu d'organiser l'assurance de tous les risques sociaux. Comme l'écrit le Conseil Economique et Social, « quand l'accès aux droits est rendu impossible, reste l'assistance » (5). Le problème est de savoir comment prévenir les risques sociaux pour des populations non solvables.

 

La proposition du président de la caisse centrale de l'assurance (6), Alexis RUSET, paraît très intéressante. Il estime que l'inassurabilité (impossibilité de calculer les probabilités de risques) a trois causes :

-          les statistiques disponibles sont trop faibles ou les risques trop nouveaux,

-          le droit demeure imprécis,

-          l'équilibre financier entre cotisation et indemnisation serait irréaliste en comparaison des disponibilités des assurés.

 

Il propose en conséquence un dispositif qui puisse garantir ces risques, réputés inassurables, en conjuguant assurance privée et solidarité publique, à trois conditions:

-          assurer des risques à venir et non pas des risques réalisés, car la cotisation doit être calculée avant l'indemnisation,

-          établir l'inassurabilité par un consensus du marché pour qu'un concurrent ne fasse pas le pari financier d'assurer sans prudence,

-          abolir ce système lorsque les conditions d'assurabilité sont réunies.

 

Ce double système, privé-public, exige :

-          que l'assurance soit obligatoire pour éviter la sélection,

-          que la réassurance soit garantie par l'Etat,

-          que les assureurs aient les moyens financiers d'indemniser.

 

D'ailleurs, l'assurance des risques naturels et technologiques répond à ces critères : cotisation obligatoire liée à toutes les assurances dommages, garantie et décision d'Etat, gestion par les assureurs du fonds « catastrophes naturelles ». Cette proposition émanant d'un assureur privé illustre la conception française du contrat social, assis sur des principes d'égalité et de solidarité, et la possibilité de mieux imbriquer les trois logiques à l' oeuvre dans l'assurance des risques sociaux.

 

-          La logique de marché repose sur l'équilibre prime-prestation,

o       mais, en sélectionnant risques assurables et ménages solvables, elle accentue la fracture sociale.

-          La logique du droit veut assurer l'ensemble de la population sans discrimination,

o       mais ce système, où prélèvements obligatoires et dépenses à « guichet ouvert » déresponsabilisent les acteurs sociaux et où les plus démunis doivent être suivis personnellement, peut conduire de fait vers un système d'assistance universelle.

-          La logique du groupe social renforce les liens mutuels par-delà l'assurance des risques individuels,

o       mais, si elle aboutit au repli sur le groupe des semblables, elle favorisera la fragmentation sociale.

 

Le temps est venu de ré-inventer, ou de renforcer, des dispositifs hybrides, où ces logiques s'imbriquent d'une façon mieux adaptée aux besoins et aux risques courus par des personnes et des familles en situation très précaire.

 

 

Georges Decourt

Chargé d’études, Economie & Humanisme

Economie et Humanisme, n° 337, mai 1998, pp.76-81

 

 

 

 

1. DECOURT, G., BLANCHER, P., Assurance, vulnérabilités et processus d’exclusion, étude pour le Programme Interministériel de Recherche des Villes et la Fondation M.A.I.F., 1995.

2. Prévenir, n° hors série, 1990, p.258.

3. De GAULLE ANTHONIOZ, Geneviève, Evaluation des politiques publiques de lutte contre la grande pauvreté, rapport au Conseil Economique et Social, 1995.

4. FASSIN, D., Exclusion, underclass, marginalidad, Revue Française de Sociologie, XXXVII, janvier 1996.

5. Avis du Conseil Economique et Social des 11-12 juillet 1995, in  De GAULLE ANTHONIOZ, p.10.

6. Fédération Française des Sociétés d’Assurance, Les Entretiens de l’assurance des 12 et13 décembre 1994, 1995, Paris, éd. Scepra.